Cassazione Civile, Ordinanza n. 13247/2023 del 15/05/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dal ritardo con cui la Regione avrebbe individuato le zone "disagiate" o "disagiatissime" previste dall'Accordo integrativo regionale del 25 novembre 1998, attuativo dell'Accordo collettivo nazionale del d.P.R. n. 484/1996, con conseguente mancata corresponsione, dal gennaio 2000 all'aprile 2005, del compenso aggiuntivo annuo spettante ai medici convenzionati che operavano in tali aree. I medici avevano chiesto il risarcimento del danno corrispondente a quel compenso. Il Tribunale aveva ritenuto prescritto il diritto applicando la prescrizione quinquennale e aveva rigettato la domanda; la Corte d'appello, invece, aveva qualificato la responsabilità della Regione come contrattuale, ritenendo applicabile la prescrizione decennale e condannando la Regione al pagamento delle somme richieste. In cassazione la Regione deduceva: (1) erronea interpretazione dell'AIR e dell'ACN, sostenendo di non essere parte del rapporto convenzionale e che, al più, la pretesa fosse da inquadrare in responsabilità extracontrattuale ex art. 2043 c.c.; (2) nullità della sentenza per motivazione perplessa/contraddittoria; (3) violazione delle norme sulla prescrizione, per avere la Corte territoriale applicato il termine decennale invece del quinquennale; (4) ulteriore contraddittorietà sulla decorrenza della prescrizione; (5) omesso esame di un fatto decisivo relativo a una successiva delibera del 2006 che avrebbe modificato l'elenco delle zone disagiate.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto i primi tre motivi di ricorso, dichiarando assorbiti il quarto e il quinto. Ha cassato la sentenza d'appello e, decidendo nel merito, ha rigettato l'originaria domanda dei medici. La Corte ha affermato che l'AIR e l'ACN non fondavano un'obbligazione contrattuale della Regione verso i medici: la Regione non era parte del rapporto convenzionale, che intercorreva tra medico e ASL; l'eventuale ritardo regionale nell'individuazione delle zone disagiate non integrava quindi responsabilità contrattuale nei confronti dei medici. Ne conseguiva l'applicazione della prescrizione quinquennale, con maturazione del termine alla data della notifica dell'atto introduttivo (28 dicembre 2014), sicché il diritto era prescritto. La Corte ha inoltre compensato le spese per la novità della questione.

Norme richiamate

• artt. 1362 e ss. c.c.

  I canoni ermeneutici del contratto collettivo integrativo devono essere applicati secondo il testo e il sistema della disciplina pattizia; da essi non può desumersi una responsabilità contrattuale della Regione se manca un preciso dato testuale.

• artt. 1362 e 1363 c.c.

  L'interpretazione dell'AIR non può prescindere dal coordinamento tra le clausole e dal loro tenore complessivo; applicando tali criteri, la previsione sull'intervento sussidiario della Regione non crea un'obbligazione contrattuale diretta verso i medici.

• art. 2043 c.c.

  La pretesa, se configurabile, non può essere ricondotta a responsabilità contrattuale della Regione; la ricorrente sosteneva la sussistenza, al più, di una responsabilità aquiliana.

• art. 2946 c.c.

  La prescrizione ordinaria decennale non si applica alla fattispecie, poiché non sussiste un'obbligazione contrattuale della Regione verso i medici.

• art. 2947 c.c.

  La Corte ha ritenuto applicabile la prescrizione quinquennale al diritto azionato, con conseguente maturazione del termine prima della proposizione della domanda.

• art. 45, comma 3, lettera h), d.P.R. n. 484 del 1996

  Prevede il compenso accessorio annuo per l'attività svolta in zone identificate come disagiatissime o disagiate, rinviando alla disciplina regionale per misura e modalità.

• art. 73 d.P.R. n. 484 del 1996

  Regola la contrattazione decentrata regionale per i medici di medicina generale, in attuazione dell'accordo nazionale.

• art. 74 d.P.R. n. 484 del 1996

  Attribuisce agli accordi regionali la disciplina delle modalità di erogazione e dell'ammontare dei compensi.

• art. 48 l. n. 833 del 1978

  Serve a confermare l'impostazione di uniformità nazionale del trattamento economico e normativo dei medici convenzionati mediante convenzioni conformi agli accordi collettivi.

• art. 8 d.lgs. n. 502 del 1992

  La disciplina del rapporto con i medici di medicina generale avviene tramite convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali; la contrattazione collettiva definisce il contenuto del rapporto e il compenso.

• art. 4, comma 9, l. n. 412 del 1991

  Individua la delegazione pubblica per il rinnovo degli accordi e il procedimento della contrattazione collettiva del settore sanitario.

• art. 45, commi 4 e 9, d.lgs. n. 29 del 1993

  Le amministrazioni pubbliche sono tenute ad osservare gli obblighi assunti con i contratti collettivi e ad adempierli secondo i rispettivi ordinamenti.

• art. 2-nonies d.l. n. 81 del 2004, conv. in l. n. 138 del 2004

  Conferma la struttura della regolazione del rapporto convenzionale e la necessità dell'intesa in Conferenza permanente per rendere esecutivo l'accordo nazionale.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale, l'obbligazione di corrispondere i compensi nasce dal contratto individuale con la ASL, integrato dalla contrattazione collettiva nazionale e regionale; la Regione, se non è parte del rapporto, non assume per ciò solo una responsabilità contrattuale verso i medici.
• L'intervento sussidiario della Regione previsto dall'accordo integrativo per l'individuazione delle zone disagiate costituisce una fase del procedimento di regolazione del trattamento economico, ma non equivale a un'obbligazione contrattuale diretta nei confronti dei singoli medici.
• Se la pretesa azionata è costruita sul ritardo nell'attuazione di un procedimento previsto dalla disciplina collettiva, occorre verificare con rigore il titolo di responsabilità: in mancanza di un vincolo contrattuale diretto con il danneggiato, non è applicabile la prescrizione decennale propria dell'inadempimento contrattuale.
• L'interpretazione degli accordi collettivi nel pubblico servizio convenzionato deve essere effettuata secondo il testo e il sistema complessivo della disciplina, senza desumere obbligazioni ulteriori da mere previsioni organizzative o sussidiarie prive di espresso contenuto obbligatorio verso il creditore.

Come è indicizzato