Parere n. 1105/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario con istanza di sospensione, proposto, con presentazione diretta ex art.11, comma 2, del d.P.R. n.1199 del 1971, dalla società Reckitt Benckiser Italia s.p.a. contro il Comune di Pontinia, nei confronti di ARPA Lazio, di ARPA Lazio-Sezione provinciale di Latina, della Regione Lazio, della Regione Lazio-Direzione Regionale Ciclo dei rifiuti-Area Bonifica dei siti inquinati, della Provincia di Latina, della Pan-eco Iberica-Energias Renovaveis LdA, per l’annullamento: - del verbale di conferenza dei servizi del 30 maggio 2025 convocata presso la Regione Lazio ad oggetto “Realizzazione di un impianto per il recupero della frazione organica dei rifiuti e dei liquami bufalini, con produzione di biometano”, nella parte in cui il Comune di Pontinia ha richiesto il completamento del procedimento di bonifica e contestualmente rilasciato parere negativo al progetto di Pan-Eco Iberica-Energia Renovaveis LdA; - ove occorra, del verbale del tavolo tecnico tenutosi in data 26 giugno 2025 presso la Regione Lazio ad oggetto “Realizzazione di un impianto per il recupero della frazione organica dei rifiuti e dei liquami bufalini, con produzione di biometano” nella parte in cui il responsabile del Comune ha ribadito quanto già indicato nella conferenza di servizi del 30 maggio 2025 ossia che “è necessario eseguire una caratterizzazione del suolo” e che si provvederà “alla convocazione di una apposita conferenza di servizi non appena ci sarà assegnato l'esperto del PNRR in materia di bonifiche” e nella parte in cui “il Sindaco in nome dell'amministrazione comunale comunica che il sottosuolo non è stato studiato (...) chiede che venga fatto uno studio approfondito con la collaborazione di tutti gli enti competenti (...)”; - di ogni altro atto preordinato, prodromico, antecedente, conseguente e/o comunque connesso ai predetti atti.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione del verbale della conferenza di servizi del 30 maggio 2025 e del verbale del tavolo tecnico del 26 giugno 2025 relativi al progetto di impianto per il recupero della frazione organica dei rifiuti e dei liquami bufalini con produzione di biometano.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
La società ricorrente, proprietaria del sito interessato dal progetto, ha impugnato alcune determinazioni contenute nel verbale della conferenza di servizi del 30 maggio 2025 e nel successivo verbale del tavolo tecnico del 26 giugno 2025. Il Comune di Pontinia aveva richiesto il completamento del procedimento di bonifica, la caratterizzazione del suolo e uno studio approfondito del sottosuolo, esprimendo altresì parere negativo sul progetto. La ricorrente ha dedotto tre gruppi di censure, riguardanti la violazione degli artt. 240, 242 e 245 del d.lgs. n. 152 del 2006, della DGR Lazio n. 3 del 2024 e dell'art. 3 della l. n. 241 del 1990, nonché eccesso di potere per carenza dei presupposti, travisamento dei fatti, contraddittorietà manifesta e sviamento. La questione esaminata in sede consultiva ha riguardato, in via preliminare e assorbente, l'ammissibilità dell'impugnazione di atti adottati nel corso della conferenza di servizi e del tavolo tecnico, alla luce della loro natura endoprocedimentale e dell'assenza di immediata lesività.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso inammissibile. I verbali della conferenza di servizi del 30 maggio 2025 e del tavolo tecnico del 26 giugno 2025 sono stati qualificati come atti non definitivi e privi di immediata lesività, quindi non autonomamente impugnabili. Secondo la Sezione, nella conferenza di servizi decisoria occorre distinguere una prima fase, che si conclude con la determinazione della conferenza avente efficacia endoprocedimentale, e una successiva fase, che termina con l'adozione del provvedimento finale, avente efficacia esterna e idoneo a incidere sulle situazioni giuridiche degli interessati. Poiché l'impugnazione era rivolta contro atti appartenenti alla prima fase, le censure di merito non sono state esaminate.
Osservazioni
Ammissibilità dell'impugnazione dei verbali della conferenza di servizi e del tavolo tecnico
I verbali impugnati sono atti endoprocedimentali, non definitivi e privi di immediata lesività. Non sono pertanto autonomamente impugnabili; l'impugnazione può essere proposta contro il provvedimento finale conclusivo del procedimento, ove lesivo.
Norme richiamate
art. 11, comma 2, d.P.R. n. 1199/1971
La disposizione è richiamata quale base per la presentazione diretta del ricorso straordinario.
Richiamato dalla ricorrente in relazione alla disciplina della contaminazione e delle procedure di bonifica; la Sezione non ne esamina il merito per l'inammissibilità del ricorso.
Richiamato in relazione alla caratterizzazione del sito e agli obblighi procedimentali in materia di bonifica; la questione sostanziale non viene esaminata.
Richiamato in relazione alla comunicazione della potenziale contaminazione da parte del soggetto non responsabile; la Sezione non decide la controversia sostanziale.
Richiamato nel contesto della preannunciata attività sostitutiva comunale, senza esame nel merito.
Richiamato nel contesto della vicenda ambientale, senza esame nel merito.
Richiamato dalla ricorrente con riguardo all'obbligo di motivazione; la relativa censura non viene esaminata per l'inammissibilità dell'impugnazione.
art. 27-bis d.lgs. n. 152/2006
Individuato quale base normativa del procedimento di valutazione di impatto ambientale attivato per il progetto dell'impianto.
Massime di principio
- I verbali adottati nell'ambito di una conferenza di servizi, quando abbiano natura non definitiva ed endoprocedimentale, non sono autonomamente impugnabili perché privi di immediata lesività.
- Nella conferenza di servizi decisoria deve distinguersi tra la determinazione della conferenza, avente efficacia endoprocedimentale, e il successivo provvedimento finale, avente efficacia esterna e idoneo a incidere sulle situazioni giuridiche degli interessati.
- Le contestazioni relative alle valutazioni espresse durante la fase endoprocedimentale devono essere fatte valere, di regola, mediante impugnazione del provvedimento conclusivo del procedimento, ove questo risulti lesivo.
Impugnazione di atti endoprocedimentali nell'ambito di un progetto ambientale
Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dalla società proprietaria del sito ex stabilimento Mira Lanza, nel Comune di Pontinia, contro il Comune e nei confronti di altre amministrazioni e della società proponente un impianto per il recupero della frazione organica dei rifiuti e dei liquami bufalini, con produzione di biometano.
Premesse e vicenda amministrativa
La proprietaria del sito aveva comunicato nel 2021 una potenziale contaminazione delle acque sotterranee ai sensi dell'art. 245 del d.lgs. n. 152 del 2006, dichiarando di non essere il soggetto responsabile della contaminazione. Nel successivo sviluppo della vicenda, il Comune aveva richiesto attività di valutazione dei valori di fondo naturale o antropico e, poi, la presentazione di un piano di caratterizzazione ai sensi dell'art. 242, comma 3, del medesimo decreto.
La società aveva sostenuto di non aver avviato un procedimento ex art. 242, ma di aver effettuato esclusivamente la comunicazione prevista dall'art. 245. Un precedente provvedimento comunale era stato impugnato con altro ricorso straordinario, poi accolto con decreto del Presidente della Repubblica del 19 settembre 2025.
Atti impugnati e motivi di ricorso
Nel procedimento di valutazione di impatto ambientale attivato dalla società proponente ai sensi dell'art. 27-bis del d.lgs. n. 152 del 2006, il Comune di Pontinia aveva espresso, nella conferenza di servizi del 30 maggio 2025, la necessità di completare il procedimento di bonifica e di procedere alla caratterizzazione del suolo, formulando anche un parere negativo sul progetto.
Nel tavolo tecnico del 26 giugno 2025 il Comune aveva ribadito la necessità di caratterizzare il suolo e di approfondire lo studio del sottosuolo, prospettando la convocazione di una successiva conferenza di servizi.
La ricorrente ha dedotto tre gruppi di censure, fondati sulla violazione degli artt. 240, 242 e 245 del d.lgs. n. 152 del 2006, della DGR Lazio n. 3 del 2024 e dell'art. 3 della l. n. 241 del 1990, nonché su carenza dei presupposti, travisamento dei fatti, contraddittorietà manifesta e sviamento di potere.
Esame preliminare dell'ammissibilità
Il Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica ha inizialmente trasmesso una relazione limitata alla richiesta cautelare, nella quale ha sostenuto l'assenza del fumus boni iuris e del periculum in mora. Dopo il parere interlocutorio n. 129 del 20 gennaio 2026, il Ministero ha trasmesso anche la relazione definitiva sul merito, concludendo per l'inammissibilità del ricorso.
La Sezione ha ritenuto assorbente la questione dell'impugnabilità degli atti contestati, senza esaminare le censure relative alla disciplina della bonifica e alla valutazione ambientale.
Natura degli atti della conferenza di servizi
Il Consiglio di Stato ha qualificato il verbale della conferenza di servizi e quello del tavolo tecnico come atti non definitivi, privi di immediata lesività e aventi natura endoprocedimentale.
La conferenza di servizi decisoria presenta, secondo il parere, una struttura articolata in due fasi:
- una prima fase, conclusa dalla determinazione della conferenza, che conserva valenza endoprocedimentale;
- una seconda fase, conclusa dall'adozione del provvedimento finale, che ha efficacia esterna, determina la fattispecie e incide sulle situazioni giuridiche degli interessati.
Ne consegue che il verbale della conferenza e il verbale del tavolo tecnico non possono essere autonomamente impugnati, in quanto non producono ancora una lesione attuale e immediata nella sfera giuridica della società.
Conclusione
La Sezione Prima ha espresso il parere che il ricorso straordinario debba essere dichiarato inammissibile. Le questioni sostanziali relative alla caratterizzazione del sito, alla bonifica e alla compatibilità ambientale del progetto sono rimaste assorbite e non sono state decise.
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