Parere n. 1089/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il Ministero ha chiesto se l’articolo 13-bis, comma 2, del decreto-legge n. 25 del 2025, convertito dalla legge n. 69 del 2025, secondo cui ai componenti degli organi degli enti di cui all’articolo 1 della legge n. 580 del 1993 non si applica il divieto previsto dall’articolo 5, comma 9, del decreto-legge n. 95 del 2012, abbia natura di norma interpretativa e possa quindi applicarsi retroattivamente agli incarichi conferiti prima della sua entrata in vigore. Il dubbio è stato posto alla luce del precedente parere della Sezione n. 1329 del 2024, con il quale era stata affermata l’applicabilità del divieto anche alle camere di commercio, nonché della sopravvenuta retribuzione dei componenti degli organi camerali a decorrere dal 1° marzo 2022.

Il parere

La Sezione ha ritenuto ammissibile la richiesta, precisando tuttavia che, in caso di delega, deve essere trasmessa anche la delega stessa per consentire di verificare l’imputabilità della richiesta al Ministro. Nel merito, ha escluso che l’articolo 13-bis, comma 2, abbia natura interpretativa e, conseguentemente, efficacia retroattiva. La disposizione sopravvenuta costituisce una nuova disciplina derogatoria del divieto precedentemente applicabile alle camere di commercio. Il suo testo non contiene alcuna autoqualificazione come norma interpretativa e il richiamo all’articolo 5, comma 9, del decreto-legge n. 95 del 2012 serve soltanto a individuare il divieto di cui viene esclusa l’applicazione. Inoltre, non sussisteva una situazione di effettiva incertezza interpretativa, poiché il precedente parere n. 1329 del 2024 aveva riconosciuto l’applicabilità del divieto alle camere di commercio. La mera richiesta di un parere non dimostra l’esistenza di un’incertezza interpretativa. La Sezione ha altresì escluso la presenza di elementi idonei a fondare una retroattività autonoma della disposizione, poiché la norma è silente sul punto e non risultano esigenze di tutela di principi, diritti o beni di rilievo costituzionale tali da giustificare una deroga al principio generale di irretroattività.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 13-bis, comma 2, d.l. 14 marzo 2025, n. 25, convertito dalla l. 9 maggio 2025, n. 69

  Ai componenti degli organi degli enti di cui all’articolo 1 della legge 29 dicembre 1993, n. 580, non si applica comunque il divieto di cui all’articolo 5, comma 9, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135

  La disposizione esclude per il futuro l’applicazione del divieto ai componenti degli organi delle camere di commercio, ma non ha natura interpretativa né efficacia retroattiva.

• art. 5, comma 9, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito dalla l. 7 agosto 2012, n. 135

  Divieto di conferire a soggetti già lavoratori privati o pubblici collocati in quiescenza cariche in organi di governo, salvo incarichi a titolo gratuito

  Prima dell’articolo 13-bis, comma 2, del decreto-legge n. 25 del 2025, il divieto si applicava anche ai componenti degli organi delle camere di commercio.

• art. 1, comma 2, d.lgs. n. 165 del 2001

  Le camere di commercio rientrano tra le pubbliche amministrazioni alle quali si applicava il divieto previsto dall’articolo 5, comma 9, del decreto-legge n. 95 del 2012.

• art. 1, comma 2, l. 31 dicembre 2009, n. 196

  Le camere di commercio risultano incluse nell’elenco Istat delle unità istituzionali appartenenti al settore delle Amministrazioni pubbliche, costituendo un ulteriore presupposto per l’applicazione del divieto.

• art. 11, comma 1, delle disposizioni sulla legge in generale

  Esprime il principio generale di irretroattività delle norme; la retroattività costituisce un’eccezione e deve risultare da elementi certi e incontrovertibili.

• art. 36, r.d. 21 aprile 1942, n. 444

  Le comunicazioni al Consiglio di Stato, per averne parere, sono fatte mediante richiesta del Ministro sopra relazione del capo di servizio contenente i fatti e le questioni specifiche sulle quali si propone di consultare il Consiglio

  La richiesta di parere deve essere formalmente imputabile al Ministro; in caso di delega, questa deve essere trasmessa alla Sezione.

• art. 17, l. 15 maggio 1997, n. 127

  Dopo le modifiche introdotte dalla disposizione, il parere facoltativo deve riguardare attività che impegnano incisivamente l’azione del Governo e degli organi di maggiore rilevanza dello Stato, non mere esigenze ordinarie dell’amministrazione.

• art. 1, comma 25-bis, d.l. 30 dicembre 2021, n. 228, convertito dalla l. 25 febbraio 2022, n. 15

  Ha superato il precedente regime di gratuità degli incarichi dei componenti degli organi delle camere di commercio, prevedendone la retribuzione a decorrere dal 1° marzo 2022.

Massime di principio

• Una disposizione può essere qualificata come interpretativa soltanto quando il suo tenore letterale e il contesto normativo evidenzino l’intento di chiarire una precedente disposizione e sussista un’effettiva situazione di incertezza interpretativa.
• La mera richiesta di un parere amministrativo non dimostra l’esistenza di un’incertezza interpretativa idonea a giustificare la natura interpretativa e la retroattività di una legge.
• In assenza di un’espressa previsione retroattiva, una disposizione che modifica per il futuro l’ambito soggettivo di applicazione di un divieto non si applica agli incarichi conferiti anteriormente alla sua entrata in vigore.
• La retroattività delle norme è eccezionale e deve risultare da elementi certi e incontrovertibili; non può essere desunta sulla base di una mera esigenza amministrativa di regolare diversamente rapporti già sorti.
• Una disposizione che richiama una norma precedente al solo fine di individuare il divieto o l’obbligo dal quale intende escludere determinati soggetti non assume, per ciò solo, natura interpretativa.

Come è indicizzato