Parere n. 1088/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il ricorrente ha impugnato il provvedimento della Prefettura di Modena che ha revocato il nulla osta alla conversione del suo permesso di soggiorno per lavoro stagionale in permesso di soggiorno per lavoro subordinato. Il nulla osta era stato rilasciato il 2 maggio 2023, mentre il titolo stagionale era scaduto il 13 marzo 2023 e la seconda istanza di conversione era stata presentata il 27 marzo 2023. Il ricorrente ha dedotto, in primo luogo, la violazione dell'art. 24, comma 10, del d.lgs. n. 286/1998, sostenendo che tale disposizione non stabilirebbe un termine decadenziale e che egli aveva già presentato una prima istanza durante la validità del permesso. Ha inoltre contestato la carenza dei presupposti e della motivazione della revoca, nonché l'omessa valutazione delle circostanze concrete e degli elementi favorevoli. Infine ha sostenuto che, qualora il provvedimento fosse qualificato come annullamento d'ufficio, esso sarebbe stato adottato oltre il termine massimo di dodici mesi previsto dall'art. 21-novies della l. n. 241/1990.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondato il ricorso esaminando prioritariamente, secondo il criterio della ragione più liquida, la censura relativa alla violazione dell'art. 21-novies della l. n. 241/1990. Il provvedimento formalmente qualificato dalla Prefettura come revoca è stato riqualificato come annullamento d'ufficio, poiché l'Amministrazione aveva contestato un vizio genetico del nulla osta originariamente rilasciato, consistente nell'assenza di un permesso di soggiorno in corso di validità al momento della domanda di conversione. La Sezione ha escluso che si trattasse di una nuova valutazione dell'interesse pubblico o di un mutamento sopravvenuto della situazione di fatto, presupposti propri della revoca. Il nulla osta alla conversione è stato qualificato come provvedimento di autorizzazione ai sensi dell'art. 21-novies, in quanto consente al lavoratore straniero di accedere a un rapporto di lavoro subordinato in Italia e di percepire redditi da lavoro. Ne consegue l'applicazione del termine massimo di dodici mesi, decorrente dalla data di adozione del nulla osta e non dall'avvio del procedimento di riesame. Poiché il nulla osta era stato rilasciato il 2 maggio 2023 e l'atto di ritiro era stato adottato il 29 luglio 2024, dopo quattordici mesi e ventisette giorni, l'annullamento d'ufficio è stato ritenuto tardivo. Le ulteriori censure sono state assorbite e gli atti impugnati sono stati annullati.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 11 d.P.R. n. 1199/1971

  Disposizione richiamata quale base per il deposito diretto del ricorso straordinario al Consiglio di Stato.

• art. 24, comma 10, d.lgs. n. 286/1998

  Disposizione invocata in relazione alla conversione del permesso di soggiorno per lavoro stagionale in permesso per lavoro subordinato; la relativa questione è stata assorbita.

• art. 24, comma 12, d.lgs. n. 286/1998

  Disposizione richiamata dal ricorrente in relazione ai presupposti del ritiro del nulla osta; la relativa censura è stata assorbita.

• art. 5, comma 4, d.lgs. n. 286/1998

  Richiamato dal ricorrente in combinato disposto con l'art. 24, comma 10, in relazione alla conversione del titolo di soggiorno; la questione è stata assorbita.

• art. 5, comma 5, d.lgs. n. 286/1998

  Richiamato dal ricorrente quale parametro per la valutazione degli elementi favorevoli relativi alla posizione individuale; la questione non è stata esaminata.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Richiamato in relazione all'obbligo di motivazione del provvedimento di ritiro; la censura è stata assorbita.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  La revoca presuppone un provvedimento originariamente legittimo i cui effetti vengono meno per il futuro a seguito di una nuova valutazione dell'interesse pubblico o di un mutamento della situazione di fatto; tale fattispecie è stata esclusa nel caso concreto.

• art. 21-novies l. n. 241/1990

  «il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici»

  Il termine massimo di dodici mesi si applica al ritiro del nulla osta alla conversione, qualificato come provvedimento di autorizzazione, e decorre dalla sua adozione, non dall'avvio del procedimento di riesame.

• art. 24, commi 7 e 8, d.lgs. n. 286/1998

  Richiamati nella relazione ministeriale per sostenere la natura temporanea del permesso per lavoro stagionale e l'obbligo, al termine del periodo autorizzato, di rientro nello Stato di provenienza salvo diverso titolo di soggiorno.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Richiamato quale base della comunicazione di avvio del procedimento di ritiro del nulla osta.

Massime di principio

• La qualificazione formale attribuita dall'Amministrazione a un provvedimento di ritiro non è vincolante: quando l'atto è fondato sull'illegittimità originaria del provvedimento favorevole, esso ha natura sostanziale di annullamento d'ufficio, anche se denominato revoca.
• La revoca presuppone la legittimità originaria del provvedimento e un mutamento sopravvenuto della situazione di fatto o una nuova valutazione dell'interesse pubblico, mentre l'annullamento d'ufficio presuppone un vizio genetico dell'atto e produce effetti retroattivi.
• Il nulla osta alla conversione del permesso di soggiorno costituisce un provvedimento di autorizzazione ai sensi dell'art. 21-novies l. n. 241/1990, poiché consente al lavoratore straniero di accedere a un rapporto di lavoro subordinato sul territorio nazionale e di percepire redditi da lavoro.
• Il termine massimo di dodici mesi previsto dall'art. 21-novies l. n. 241/1990 decorre dal momento dell'adozione del provvedimento di autorizzazione e non dalla comunicazione di avvio del procedimento di annullamento d'ufficio.
• La decorrenza del termine massimo per l'annullamento d'ufficio tutela l'affidamento del destinatario sulla stabilità del provvedimento favorevole dopo il decorso di un ragionevole periodo dalla sua adozione.

Come è indicizzato