Parere n. 170/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Ordinanza di demolizione di opere abusive su area comunale

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede consultiva e nell’ambito di un ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana, ha esaminato l’impugnazione proposta da due proprietari e utilizzatori di un immobile nei confronti del Comune di Messina. Il ricorso riguardava un’ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi relativa a opere realizzate senza titolo su area comunale, con contestuale sgombero dell’area occupata sine titulo.

Fatti e procedimento

Le opere abusive insistevano su particelle appartenenti al Comune e comprendevano, tra l’altro, una casetta porta attrezzi, una doccia esterna, un barbecue prefabbricato, un deposito di materiali e un varco di accesso con gradini. In precedenza l’amministrazione aveva emesso un ordine di demolizione nei confronti del precedente proprietario dell’immobile prospiciente l’area comunale. Quest’ultimo aveva dichiarato di aver ottemperato, ma un successivo sopralluogo aveva accertato che le opere erano ancora presenti.

A seguito del trasferimento dell’immobile ai ricorrenti, il Comune li aveva individuati come proprietari dell’immobile prospiciente e utilizzatori delle opere, anche in ragione dell’accesso diretto dal cortile privato mediante il varco realizzato sul terreno pubblico. L’istanza cautelare era stata respinta con precedente decreto presidenziale. Il ricorso è stato ritenuto ricevibile, sebbene fiscalmente irregolare.

Censure dei ricorrenti

I ricorrenti hanno sostenuto che il Comune avrebbe dovuto agire con strumenti civilistici, trattandosi di un’area asseritamente appartenente al patrimonio disponibile e gravata da un diritto di superficie a favore di una cooperativa edilizia. Hanno quindi dedotto la nullità dell’ordinanza ai sensi dell’art. 21-septies della legge n. 241/1990.

Sono state inoltre prospettate:

• una generica disparità di trattamento e una presunta illegittimità derivata da un precedente decreto presidenziale;
• l’assenza di pericolo e urgenza;
• l’estraneità dei ricorrenti agli abusi, originariamente riferibili a soggetti terzi;
• la qualificazione delle opere come pertinenze o opere di modesta entità;
• la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio;
• il difetto di motivazione e l’omessa precisa individuazione delle opere e dell’area interessata;
• la contraddittorietà tra il termine di trenta giorni per l’adempimento e i termini per proporre ricorso;
• la violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990;
• la carenza di legittimazione del Comune in ragione del diritto di superficie esistente sul terreno.

Qualificazione giuridica del provvedimento

Il Consiglio ha distinto l’atto impugnato dall’autotutela esecutiva prevista dall’art. 823, comma 2, c.c. L’ordinanza non è stata considerata un autonomo ordine di rilascio o di sgombero fondato sulla tutela civilistica della proprietà comunale, bensì il terminale esecutivo di precedenti provvedimenti di demolizione di opere abusive.

La misura trova la propria base negli artt. 27 e 35 d.P.R. 380/2001. L’art. 35, in particolare, impone la demolizione delle opere eseguite senza titolo su suolo pubblico. Secondo il parere, una volta accertati la proprietà pubblica dell’area e l’assenza del titolo edilizio, l’amministrazione deve procedere alla demolizione senza ulteriori valutazioni sulla pericolosità, sull’urgenza o sulla comparazione degli interessi.

Nullità e potere comunale

Non è stata ravvisata alcuna nullità ai sensi dell’art. 21-septies della legge n. 241/1990. Il Comune ha esercitato un potere tipico, attribuito dalla legge e rientrante nelle proprie funzioni di vigilanza e repressione edilizia. Non sussistono quindi né difetto assoluto di attribuzione né mancanza di elementi essenziali né violazione o elusione del giudicato.

Il richiamo ai principi sull’autotutela demaniale è stato ritenuto non pertinente, così come il precedente relativo alle ordinanze contingibili e urgenti. L’ordine di demolizione ex art. 35 d.P.R. 380/2001 non richiede infatti una situazione di pericolo o di urgenza.

Posizione degli attuali proprietari e utilizzatori

Il Consiglio ha ritenuto legittimo rivolgere l’ordine anche ai ricorrenti, pur in assenza di prova che essi avessero materialmente realizzato gli abusi. In materia edilizia l’ordine di demolizione può essere indirizzato al responsabile materiale, al proprietario attuale o a chi abbia la disponibilità del bene o una relazione qualificata con esso.

La disponibilità e l’utilizzo delle opere abusive risultavano dagli accertamenti comunali e dall’accesso diretto dal cortile dell’immobile acquistato. L’illecito edilizio è stato qualificato come illecito reale: anche il proprietario non colpevole deve ripristinare la legalità edilizia violata. Le questioni relative all’evizione e agli artt. 1479 e 1480 c.c. restano confinate ai rapporti privatistici tra acquirente e alienante e non incidono sul potere repressivo del Comune.

Pertinenze e opere di modesta entità

La tesi secondo cui i manufatti sarebbero pertinenze sottratte al regime sanzionatorio è stata respinta. La collocazione delle opere su area pubblica rende necessario uno specifico titolo e il preventivo assenso dell’autorità competente, indipendentemente dalla modesta consistenza dei manufatti.

In assenza di titolo edilizio, l’intervento costituisce abuso e deve essere assoggettato alla demolizione prevista dall’art. 35 d.P.R. 380/2001. La disposizione non contempla, per gli abusi su suolo pubblico, alternative alla demolizione fondate sulla natura pertinenziale o sulla ridotta entità delle opere.

Comunicazione di avvio e motivazione

L’omessa comunicazione di avvio non determina la nullità dell’ordinanza. Essendo l’ordine di demolizione un atto vincolato, la partecipazione procedimentale non avrebbe potuto modificare il contenuto finale del provvedimento. Il parere richiama quindi anche la regola dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990.

La motivazione è stata ritenuta sufficiente e conforme all’art. 3 della legge n. 241/1990. L’ordinanza richiamava la relazione di verifica di ottemperanza, allegata e corredata da documentazione fotografica, che individuava le particelle catastali, l’ubicazione e le caratteristiche delle opere. È stata ritenuta legittima la motivazione per relationem, poiché gli atti richiamati erano indicati e resi disponibili.

Per un ordine di demolizione vincolato è sufficiente una motivazione semplificata, basata sull’accertamento dell’abusività e sulla descrizione essenziale delle opere, con l’indicazione delle norme violate.

Termine per adempiere e termini per impugnare

Il Consiglio ha escluso ogni contraddittorietà tra il termine di trenta giorni per l’esecuzione spontanea e i termini previsti per l’impugnazione. Il primo riguarda l’adempimento e l’esecutività del provvedimento; gli altri riguardano l’esercizio dei rimedi di tutela.

Ai sensi dell’art. 21-quater della legge n. 241/1990, il provvedimento efficace è immediatamente eseguibile, salvo diversa previsione o sospensione disposta nelle sedi competenti. L’impugnazione non sospende automaticamente l’efficacia dell’ordine.

Diritto di superficie e legittimazione del Comune

La presenza di un eventuale diritto di superficie a favore della cooperativa edilizia non esclude il potere comunale. Il Comune non ha agito per far valere un diritto soggettivo dominicale, ma nell’esercizio di una funzione pubblicistica di vigilanza urbanistico-edilizia.

La proprietà pubblica del terreno e l’accertata realizzazione di opere senza titolo sono sufficienti a fondare l’intervento repressivo. Un diritto reale di godimento spettante a un terzo non limita il potere-dovere dell’amministrazione di reprimere gli abusi edilizi.

Esito

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa ha espresso parere per il rigetto del ricorso. L’ordinanza comunale è stata ritenuta legittima perché adottata nell’esercizio vincolato dei poteri sanzionatori previsti dagli artt. 27 e 35 d.P.R. 380/2001 nei confronti di soggetti che detenevano e utilizzavano le opere abusive. È stato inoltre disposto l’oscuramento dei dati identificativi dei ricorrenti ai sensi dell’art. 52 d.lgs. 196/2003 e dell’art. 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679.