Sentenza n. 1227/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La società, già titolare dal 2007 della gestione di servizi presso la Palazzina dirigenziale dell’ex azienda agricola di Maria Pia in forza di un contratto con il Comune, ha impugnato l’ordinanza del 15 novembre 2023 che le intimava di rilasciare l’intero compendio entro quindici giorni e la determinazione del 22 novembre 2023 di affidamento del servizio di vigilanza presso Villa Maria Pia a un altro operatore. Ha dedotto: 1) violazione dell’art. 823, secondo comma, c.c. e eccesso di potere per travisamento dei presupposti e insufficienza della motivazione, sostenendo che non fosse dimostrata l’appartenenza dell’immobile al patrimonio indisponibile comunale e che l’inserimento nel Piano di alienazione e valorizzazione 2019 ne indicasse la natura disponibile; secondo la ricorrente il Comune avrebbe dovuto agire con gli strumenti ordinari, senza ricorrere all’autotutela possessoria, e non aveva motivato l’urgenza della riacquisizione. 2) Violazione dell’art. 7 l. 241/1990 e del giusto procedimento, nonché difetto di istruttoria, per mancata comunicazione di avvio e mancata considerazione della complessa vicenda del rapporto contrattuale, delle contestate inadempienze comunali, dell’inerzia successiva alla scadenza della proroga automatica al 31 dicembre 2020 e delle proposte di rinnovo o proroga. 3) Illegittimità derivata degli atti successivi all’ordinanza. 4) Risarcimento del lucro cessante per l’impossibilità di proseguire l’attività e del danno emergente per la sottrazione dei beni mobili presenti nell’immobile al momento dello sgombero. Il Comune ha sostenuto che il compendio, trasferito dall’ETFAS al Comune nel 1970 con permanenza del vincolo paesaggistico, fosse soggetto al regime dei beni del demanio culturale e che ricorressero comunque i presupposti della presunzione di culturalità prevista dal d.lgs. 42/2004.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha rigettato il primo motivo, ritenendo che il compendio fosse soggetto al regime dei beni demaniali culturali in ragione del vincolo paesaggistico mantenuto al momento del trasferimento al Comune e, comunque, della presunzione legale relativa di culturalità applicabile ai beni immobili pubblici realizzati da oltre settant’anni e opera di autore non più vivente. L’eventuale inserimento nel Piano di alienazione e valorizzazione e l’accatastamento non erano decisivi per mutare tale qualificazione; la presunzione operava anche in assenza della conclusione del procedimento di verifica dell’interesse culturale. Ne conseguiva la legittimità dell’esercizio dell’autotutela esecutiva per il recupero del bene. Ha respinto il secondo motivo: non era necessaria la comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di attività doverosa e vincolata; inoltre, ai sensi dell’art. 21-octies l. 241/1990, era palese che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso, senza che rilevasse la sussistenza o meno dell’urgenza. Ha respinto il motivo di illegittimità derivata per le stesse ragioni. Ha respinto la domanda risarcitoria perché, accertata la legittimità dell’ordinanza, mancava l’elemento oggettivo dell’illecito. Spese a carico della ricorrente, liquidate in euro 2.000, oltre accessori di legge se dovuti.

Norme richiamate

• art. 823 c.c.

  ai sensi dell’art. 822 c.c., comma 2, appartengono al demanio “gli immobili riconosciuti di interesse storico, archeologico ed artistico a norma delle leggi in materia”; a sua volta il D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 2 (codice dei beni culturali e del paesaggio) stabilisce che il patrimonio culturale è costituito dai beni culturali e paesaggistici (art. 2) e che essi formano il demanio culturale (art. 53), estendendo a detti beni la disciplina già posta dall’art. 823 e 824 c.c., secondo cui essi, anche qualora appartengano ad enti pubblici territoriali, non possono essere alienati né formare oggetto di diritti di terzi.

  Il regime demaniale si estende ai beni del demanio culturale, che, anche se appartenenti a enti pubblici territoriali, non possono essere alienati né formare oggetto di diritti di terzi. Il TAR collega tale regime alla legittimità del recupero esecutivo dell’immobile comunale.

• art. 10, comma 1, d.lgs. 42/2004

  Rileva altresì il Collegio come sia pertinente il rilievo del Comune per cui il bene in questione rientra tra quelli di cui all’art. 10, comma 1 del d.lgs. n. 42 del 2004, che definisce come beni “le cose immobili e mobili appartenenti allo Stato, alle regioni, agli altri enti pubblici territoriali, nonché ad ogni altro ente ed istituto pubblico e a persone giuridiche private senza fine di lucro, ivi compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico”.

  Gli immobili appartenenti a un ente pubblico territoriale che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico rientrano nella categoria dei beni culturali rilevante ai fini del regime di tutela.

• art. 12, comma 1, d.lgs. 42/2004

  Trattandosi appunto di bene di proprietà di un ente pubblico territoriale, realizzato da più di settant’anni da autore non più vivente, ne è presunta l’appartenenza al demanio culturale, con conseguente legittimità dell’esercizio dei poteri di autotutela esecutiva.

  Per gli immobili appartenenti a enti pubblici territoriali, opera la presunzione di culturalità quando ricorrono i presupposti temporali e relativi all’autore indicati dalla norma; la tutela opera ex lege e consente il conseguente esercizio dei poteri di autotutela esecutiva.

• art. 21-octies l. 241/1990

  È del pari infondato il secondo motivo di ricorso, posto che alcuna comunicazione di avvio del procedimento doveva essere adottata dal Comune, trattandosi di attività di recupero del bene pubblico doverosa e, comunque, potendo operare il meccanismo di cui all’art. 21 octies l. n. 241 del 1990, trattandosi di attività strettamente vincolata ed essendo palese che il contenuto del provvedimento non potesse essere diverso da quello in concreto adottato, senza che rilevi l’urgenza o meno del provvedere.

  La mancata comunicazione di avvio non determina l’annullabilità quando l’attività è strettamente vincolata ed è palese che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso; in tale ipotesi, per il TAR, non rileva neppure la sussistenza dell’urgenza.

• art. 7 l. 241/1990

  È del pari infondato il secondo motivo di ricorso, posto che alcuna comunicazione di avvio del procedimento doveva essere adottata dal Comune, trattandosi di attività di recupero del bene pubblico doverosa e, comunque, potendo operare il meccanismo di cui all’art. 21 octies l. n. 241 del 1990, trattandosi di attività strettamente vincolata ed essendo palese che il contenuto del provvedimento non potesse essere diverso da quello in concreto adottato, senza che rilevi l’urgenza o meno del provvedere.

  Nel caso di recupero doveroso e vincolato del bene pubblico, la comunicazione di avvio del procedimento non era necessaria, anche in ragione dell’applicabilità dell’art. 21-octies l. 241/1990.

• art. 30 c.p.a.

  Ne consegue perciò l’infondatezza del terzo motivo, di sola illegittimità derivata degli atti successivi per le medesime ragioni, e della domanda risarcitoria, essendosi accertata la legittimità del provvedimento impugnato con conseguente inconfigurabilità dell’elemento oggettivo dell’illecito.

  La domanda risarcitoria è respinta quando, accertata la legittimità del provvedimento contestato, non sussiste l’elemento oggettivo dell’illecito.

Massime di principio

• Gli immobili appartenenti a enti pubblici territoriali che ricadono nella categoria prevista dall’art. 10, comma 1, d.lgs. 42/2004 e soddisfano i presupposti temporali e relativi all’autore indicati dall’art. 12, comma 1, sono presunti beni culturali e sono assoggettati ex lege al relativo regime di tutela, anche se non è ancora concluso il procedimento di verifica dell’interesse culturale.
• La qualificazione di un bene pubblico come demaniale culturale, quando discende dal vincolo paesaggistico mantenuto dalla disciplina di trasferimento e dalla presunzione legale di culturalità, non è superata dal suo inserimento in un piano di alienazione e valorizzazione o dal suo accatastamento, se tali elementi non incidono sulla disciplina pubblicistica applicabile.
• Il recupero esecutivo di un bene pubblico soggetto al regime demaniale culturale, se attività doverosa e strettamente vincolata, non richiede la comunicazione di avvio del procedimento quando è palese che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso; in tale ipotesi la mancata comunicazione non comporta l’annullabilità ai sensi dell’art. 21-octies l. 241/1990.
• Quando il provvedimento amministrativo impugnato è legittimo, viene meno l’elemento oggettivo dell’illecito e non può essere accolta la domanda risarcitoria fondata sulla sua illegittimità.

Come è indicizzato