Sentenza n. 4578/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno dedotto, con un’unica articolata censura, l’erroneità della sentenza di primo grado per violazione di numerose disposizioni in materia di procedimento amministrativo, conferenza di servizi, progettazione di opere pubbliche, autorizzazioni per accessi stradali, dibattito pubblico, tutela paesaggistica e ambientale, nonché per difetto di motivazione, difetto di istruttoria, travisamento dei luoghi, irragionevolezza, disparità di trattamento e violazione dei principi di proporzionalità e tutela della proprietà. In particolare, hanno contestato il diniego alla realizzazione dell’impianto sito al km 804+295 della S.S. 16, sostenendo che il parere tecnico favorevole del 28 ottobre 2019 fosse definitivo, che la conferenza di servizi del 19 dicembre 2019 avesse natura decisoria e rendesse immodificabile il progetto della variante stradale, e che il successivo PFTE denominato Alternativa 3 avesse illegittimamente modificato il tracciato, incidendo sulla loro proprietà. Hanno inoltre censurato la tardività e l’assenza di lesività rilevate dal TAR rispetto a motivi aggiunti, lamentando la violazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a.; hanno contestato la disparità di trattamento rispetto all’autorizzazione rilasciata a un diverso impianto di distribuzione carburanti; hanno dedotto l’insufficienza dell’istruttoria e degli studi trasportistici e costi-benefici, l’assenza di copertura finanziaria e di un effettivo confronto sulle alternative progettuali, nonché l’illegittimità dell’iter di nomina del commissario del dibattito pubblico.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. In primo luogo ha ritenuto infondata la censura relativa all’art. 73, comma 3, c.p.a., rilevando che il TAR aveva sottoposto in udienza alle parti le questioni di tardività dei motivi aggiunti e di carenza di lesività dell’atto interno impugnato. Ha inoltre ritenuto corretta la declaratoria di irricevibilità dei motivi aggiunti contro l’avvio e il dossier finale del dibattito pubblico, poiché tali atti erano stati pubblicati telematicamente secondo quanto previsto dalla disciplina applicabile; la pubblicazione normativa prescritta è idonea a determinare la conoscenza erga omnes e a far decorrere il termine decadenziale. Nel merito, il Collegio ha confermato la qualificazione della conferenza di servizi sul PFTE come preliminare e istruttoria, non decisoria: essa individua le condizioni per l’acquisizione dei successivi assensi, senza vincolare definitivamente le amministrazioni né impedire la rivalutazione del progetto nella fase successiva. Di conseguenza, era legittimo aggiornare il PFTE e sottoporre al dibattito pubblico l’Alternativa 3, anche con modifiche al tracciato, non essendo gli esiti della conferenza preliminare immodificabili. Il superamento del termine procedimentale non determina, in assenza di una previsione espressa di perentorietà, l’illegittimità del provvedimento finale. Non sono stati ravvisati difetti macroscopici nell’istruttoria, nell’analisi trasportistica o nell’analisi costi-benefici, né arbitrarietà manifesta o travisamento dei fatti; le perizie di parte, divergenti dalle valutazioni amministrative, non dimostravano un vizio di legittimità evidente. È stata esclusa anche la disparità di trattamento, poiché l’impianto assunto come termine di paragone era situato in un diverso tratto della S.S. 16, a circa due chilometri di distanza, senza identità delle situazioni di fatto. Il diniego ANAS è stato ritenuto coerente con l’istruttoria e proporzionato all’esigenza di non precludere la migliore localizzazione della variante stradale. Le censure sull’atto relativo alla nomina del commissario del dibattito pubblico sono state ritenute inammissibili per carenza di interesse e assenza di lesività, nonché infondate nel merito. L’appello è stato respinto con compensazione delle spese del grado per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  “rilevando d'ufficio [...] la questione medesima in udienza”

  Il giudice deve sottoporre previamente al contraddittorio delle parti le questioni rilevate d’ufficio che intende porre a fondamento della decisione; nel caso concreto tale obbligo è stato rispettato.

• artt. 14, 14-bis e 14-ter l. 241/1990

  “conferenza di servizi preliminare”

  La conferenza preliminare è una sede istruttoria volta a definire le condizioni per ottenere i successivi assensi e non produce necessariamente una decisione definitiva e immodificabile sul progetto.

• art. 27, comma 3, d.lgs. 50/2016

  La conferenza di servizi preliminare sul progetto di fattibilità tecnico-economica può svolgere una funzione di verifica preliminare dell’assentibilità dell’opera, senza vincolare l’amministrazione nella fase decisoria successiva.

• art. 3 l. 241/1990

  Il diniego è stato ritenuto adeguatamente giustificato dall’istruttoria relativa all’interferenza tra l’impianto di distribuzione carburanti e la variante stradale.

• d.P.C.M. n. 76/2018

  La pubblicazione telematica dell’avviso di avvio e del dossier finale del dibattito pubblico, quando prevista dalla disciplina applicabile, integra una forma di pubblicità idonea a far decorrere il termine per l’impugnazione.

• art. 22 d.lgs. 285/1992

  La disciplina dell’accesso alle strade statali rileva nel quadro autorizzatorio dell’impianto, ma la decisione conferma il diniego in ragione dell’interferenza con la variante stradale programmata.

• art. 1 Protocollo addizionale n. 1 CEDU

  Il diniego, fondato sulla necessità di preservare la soluzione tecnica e localizzativa della variante stradale, non è stato ritenuto sproporzionato rispetto all’incidenza sulla proprietà privata.

Massime di principio

• La conferenza di servizi preliminare ha funzione istruttoria e preparatoria: individua le condizioni per l’acquisizione dei successivi assensi, ma non determina necessariamente una decisione definitiva sul progetto né impedisce alle amministrazioni di rivalutare o modificare la soluzione progettuale nella fase successiva.
• Il superamento del termine di conclusione del procedimento amministrativo, salvo che la legge lo qualifichi espressamente come perentorio, non determina di per sé l’illegittimità del provvedimento finale; può assumere rilievo sul piano risarcitorio o disciplinare.
• La pubblicazione telematica di un atto amministrativo, quando sia prevista da specifiche disposizioni normative, costituisce forma di pubblicità legale idonea a determinare la conoscenza erga omnes e a far decorrere il termine decadenziale per l’impugnazione.
• La disparità di trattamento nell’esercizio di valutazioni discrezionali dell’amministrazione è configurabile soltanto in presenza di situazioni di fatto assolutamente identiche e di un’irragionevole diversità di trattamento; tale identità deve essere provata rigorosamente dall’interessato.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche relative a studi trasportistici, analisi costi-benefici e localizzazione di opere pubbliche non può sostituire la valutazione amministrativa e conduce all’annullamento solo in presenza di vizi macroscopici quali arbitrarietà manifesta, irragionevolezza evidente o travisamento dei fatti.
• È proporzionato il diniego di un’autorizzazione privata quando sia necessario preservare la possibilità di individuare la soluzione tecnica e localizzativa più adeguata per un’opera pubblica ancora in fase di definizione, purché la scelta sia sostenuta da un’istruttoria adeguata e coerente.

Come è indicizzato