Sentenza n. 274/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda una procedura aperta, suddivisa in 40 lotti, per la progettazione esecutiva e la realizzazione di interventi di efficientamento energetico del patrimonio immobiliare di ALER mediante i meccanismi fiscali del superbonus. Il RTI appellante era risultato aggiudicatario dei lotti nn. 3, 7 e 8. Dopo interlocuzioni sulla consistenza degli immobili, l’operatore aveva confermato la disponibilità a sottoscrivere il solo contratto relativo al lotto n. 3 e aveva dichiarato di volersi svincolare dagli obblighi relativi ai lotti nn. 7 e 8. Per il lotto n. 3 erano state trasmesse la garanzia definitiva e la documentazione necessaria, ma il contratto non era stato stipulato; era stata avviata soltanto una parte delle attività, con riserva. Dopo la sostituzione del progettista e ulteriori contestazioni, ALER aveva revocato l’aggiudicazione nel novembre 2023, richiamando il grave ritardo, il grave inadempimento e il rifiuto di sottoscrivere il contratto, anche in relazione al venir meno dei benefici fiscali. L’appellante ha dedotto: 1) tardività dell’autotutela e violazione degli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990 e dell’art. 93 d.lgs. 50/2016; 2) erronea imputazione all’RTI della mancata stipula, violazione della lex specialis e degli artt. 32 e 93 d.lgs. 50/2016, travisamento, difetto di istruttoria e sviamento; 3) inefficacia della garanzia per decorso del termine di validità; 4) illegittimità della revoca, dell’escussione e della segnalazione ad ANAC relativamente ai lotti nn. 7 e 8, rispetto ai quali l’operatore riteneva di essersi legittimamente sciolto dal vincolo; 5) inesattezza della segnalazione ad ANAC, riferita a tutti i lotti ma con indicazione dell’importo a base d’asta del solo lotto n. 3.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che la vicenda integrasse un’impossibilità di stipulare il contratto riconducibile all’aggiudicatario, tale da giustificare la decadenza o revoca dell’aggiudicazione. Il richiamo all’art. 93 d.lgs. 50/2016 è stato giudicato inconferente rispetto alla pretesa tardività dell’autotutela: tale disposizione disciplina la garanzia per la partecipazione alla gara e non introduce il termine invocato dall’appellante per l’esercizio del potere di revoca dell’aggiudicazione. È stata inoltre esclusa l’omessa pronuncia del TAR, poiché una domanda può risultare implicitamente respinta quando la motivazione accoglie una ricostruzione incompatibile con la relativa pretesa. Quanto alla mancata stipula, il Collegio ha valorizzato la cronologia degli atti, gli obblighi previsti dal disciplinare e dal capitolato, la sostituzione del progettista, la consegna solo parziale delle prestazioni e le plurime contestazioni rivolte da ALER all’aggiudicatario. Il rifiuto o la mancata stipula del contratto per fatto imputabile all’aggiudicatario può giustificare la revoca dell’aggiudicazione. La scadenza del termine di validità della garanzia non ne determina automaticamente l’inefficacia: in assenza di un’espressa volontà di ritiro, la garanzia continua a coprire la mancata sottoscrizione del contratto dopo l’aggiudicazione per fatto imputabile all’affidatario, ai sensi dell’art. 93, comma 6, d.lgs. 50/2016. Il comportamento dilatorio dell’aggiudicatario è stato ritenuto riferibile a tutti i lotti, non soltanto al lotto n. 3. È stata respinta anche la censura sulla segnalazione ad ANAC, poiché alla segnalazione era stato allegato il provvedimento di revoca, consentendo all’Autorità di conoscere la vicenda. L’appellante è stato condannato alle spese del grado, liquidate in 4.000 euro oltre accessori e spese di legge.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  "mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento"

  La revoca dell’aggiudicazione può essere ricondotta al potere di riesame quando la vicenda riguarda il venir meno delle condizioni dell’affidamento o un mutamento della situazione di fatto; nel caso concreto, tuttavia, la decisione è stata fondata sulla riconducibilità all’aggiudicatario dell’impossibilità di stipulare il contratto.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  È stato richiamato dall’appellante con riguardo alla pretesa tardività dell’autotutela, ma il Collegio non ha ritenuto fondata la censura.

• art. 32, comma 7, d.lgs. 50/2016

  La verifica successiva all’aggiudicazione dei requisiti può incidere sulla sorte dell’affidamento; la pronuncia richiama la giurisprudenza che riconduce alla giurisdizione esclusiva le controversie sulla decadenza dall’aggiudicazione.

• art. 32, comma 8, d.lgs. 50/2016

  È stato richiamato in relazione all’obbligo di procedere alla stipula e alla pretesa dell’aggiudicatario di sciogliersi dai vincoli derivanti dall’aggiudicazione.

• art. 93 d.lgs. 50/2016

  Disciplina la garanzia per la partecipazione alla procedura. La garanzia tutela la serietà dell’offerta e può liquidare anticipatamente e forfettariamente il danno derivante dalla mancata stipula per fatto riconducibile all’aggiudicatario; la sua scadenza non comporta automaticamente l’inefficacia in assenza di espressa volontà di ritiro.

• art. 93, comma 5, d.lgs. 50/2016

  È stato invocato dall’appellante in relazione alla durata della garanzia, ma la censura è stata respinta.

• art. 93, comma 6, d.lgs. 50/2016

  La garanzia copre la mancata sottoscrizione del contratto dopo l’aggiudicazione quando il fatto sia imputabile all’affidatario.

• art. 112 c.p.c.

  Applicabile al processo amministrativo, consente di dedurre in appello l’omessa pronuncia; tale vizio ricorre solo quando il giudice abbia completamente omesso di decidere una domanda o un punto indispensabile, non quando la pretesa sia implicitamente respinta da una motivazione incompatibile con essa.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 1 c.p.a.

  Rientrano nella giurisdizione esclusiva sulle procedure di affidamento anche gli atti successivi all’aggiudicazione che ne determinano le sorti o incidono sull’individuazione del contraente, inclusa la decadenza o revoca dell’aggiudicazione.

• art. 213 d.lgs. 50/2016

  È stato richiamato in relazione alla segnalazione ad ANAC; la censura è stata respinta poiché alla segnalazione era allegato il provvedimento di revoca.

Massime di principio

• La mancata stipula del contratto di gara per fatto riconducibile all’aggiudicatario, compreso il rifiuto o il ritardo nell’adempimento degli obblighi necessari alla stipulazione, può giustificare la revoca o decadenza dall’aggiudicazione.
• La garanzia per la partecipazione alla gara non perde automaticamente efficacia per il solo decorso del termine di validità: in assenza di un’espressa volontà di ritiro dell’offerta, essa può continuare a coprire la mancata sottoscrizione del contratto dopo l’aggiudicazione per fatto imputabile all’affidatario.
• L’art. 93 d.lgs. 50/2016 disciplina la garanzia di partecipazione e non costituisce, di per sé, la fonte di un termine decadenziale per l’esercizio del potere di revoca o decadenza dall’aggiudicazione.
• Nel processo amministrativo non sussiste omessa pronuncia quando la pretesa non espressamente esaminata risulti implicitamente respinta perché incompatibile con l’impostazione logico-giuridica della decisione.
• Rientrano nella giurisdizione esclusiva sulle procedure di affidamento gli atti adottati dopo l’aggiudicazione che incidono sulle sorti dell’affidamento o sull’individuazione del contraente, compresa la revoca o decadenza dall’aggiudicazione per mancata stipula o mancato adempimento degli obblighi precontrattuali.
• La contestazione dell’inadempimento dell’aggiudicatario e la conseguente revoca dell’aggiudicazione possono riguardare tutti i lotti oggetto dell’affidamento quando il comportamento dilatorio o impeditivo sia riferibile complessivamente alla procedura e non soltanto al lotto per il quale siano state avviate attività esecutive.

Come è indicizzato