Sentenza n. 58/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

L’azienda agricola ha impugnato il diniego comunale dell’autorizzazione paesaggistica e i pareri negativi presupposti relativi a un progetto per la realizzazione di una struttura agricolo-produttiva, costituita da un piano interrato per il ricovero dei mezzi agricoli e da un piano fuori terra destinato a fruttaio. L’area ricadeva nel vincolo paesaggistico imposto dal d.m. 23 maggio 1957 sull’intero territorio della Valpolicella. Il ricorso deduceva, con un unico motivo articolato in tre censure, l’eccesso di potere per travisamento ed errore nei presupposti, sostenendo che l’amministrazione avesse frainteso il contenuto e la finalità del vincolo, erroneamente qualificato l’area come collocata sulla sommità della collina e svolto un’istruttoria superficiale. Venivano inoltre dedotti sviamento, contraddittorietà e illogicità manifeste, per l’uso di formule generiche, apodittiche e stereotipate, nonché l’erronea equiparazione della tutela paesaggistica alla conservazione statica del territorio. Infine, erano dedotti difetto di motivazione e violazione dell’art. 3 l. 241/1990, poiché gli atti non avrebbero descritto concretamente l’impatto dell’opera, verificato il rapporto tra il manufatto, il fondo agricolo e il contesto circostante, né considerato adeguatamente la presenza di altre edificazioni residenziali già assentite nella zona. L’azienda evidenziava anche che la Soprintendenza, nel primo preavviso, aveva erroneamente fatto riferimento a una piscina e a un pergolato non previsti dal progetto e, dopo la presentazione di una proposta progettuale modificata conforme alle indicazioni ricevute, era rimasta silente per oltre quindici mesi.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni di inammissibilità del Comune. Ha ritenuto che gli atti impugnati considerassero unitariamente l’intervento e che le censure non investissero il merito amministrativo, ma la correttezza dell’istruttoria, dei presupposti di fatto e della motivazione. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il d.m. 23 maggio 1957 tutela la Valpolicella quale complesso di valore estetico e tradizionale derivante dalla fusione dell’opera della natura con quella dell’uomo; tale vincolo non introduce un divieto assoluto di edificazione, ma impone una valutazione concreta, accurata e rigorosa dell’impatto dell’intervento sul quadro paesaggistico, conciliando tutela del paesaggio e sostegno all’attività agricola. I pareri della Commissione locale sono stati ritenuti fondati su un’istruttoria approssimativa e su espressioni generiche, quali la collocazione del manufatto sull’“apice” della collina e la sua conformazione volumetrica “importante”, senza precise verifiche della situazione dei luoghi e dell’effettiva visibilità e incidenza dell’opera. La Soprintendenza aveva inoltre travisato il progetto nel primo preavviso, riferendosi a piscina e pergolato non previsti, e non aveva poi esaminato la proposta progettuale modificata, elaborata in adesione alle indicazioni impartite. Il giudice ha ribadito che la tutela paesaggistica non coincide necessariamente con la conservazione statica del bene, ma richiede, ove possibile, una collaborazione delle autorità preposte alla tutela per conformare il progetto ai valori paesaggistici. È stata altresì valorizzata la tardività dell’azione amministrativa, essendo il diniego intervenuto solo dopo la proposizione di un ricorso avverso il silenzio e oltre quindici mesi dalla trasmissione della proposta modificata. Il diniego e i pareri impugnati sono stati annullati. Il Comune è stato condannato al pagamento di euro 2.500, oltre accessori, e gli atti sono stati trasmessi alla Procura regionale della Corte dei conti per le valutazioni di competenza.

Norme richiamate

• d.m. 23 maggio 1957

  La zona della Valpolicella, comprendente l’intero territorio dei comuni di Fumane, Marano, Negrar, Sant’Ambrogio di Valpolicella, Sant’Anna d’Alfaedo e San Pietro in Cariano, ha notevole interesse pubblico ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497, ed è quindi sottoposta a tutte le disposizioni contenute nella legge stessa.

  Il vincolo paesaggistico tutela il complessivo valore estetico e tradizionale della Valpolicella, derivante dalla fusione dell’opera della natura con quella dell’uomo; non stabilisce tuttavia un divieto assoluto di edificazione e impone una valutazione concreta dell’impatto dei singoli interventi.

• art. 117 c.p.a.

  È richiamato quale fondamento del precedente ricorso proposto contro il silenzio serbato dalle amministrazioni; tale giudizio è stato dichiarato improcedibile dopo l’adozione del diniego espresso.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone una motivazione concreta e adeguata del diniego paesaggistico, fondata sull’istruttoria relativa alle caratteristiche dell’intervento, al contesto e al suo effettivo impatto; formule generiche e stereotipate non sono sufficienti.

• art. 2, comma 9, l. 241/1990

  La mancata o tardiva emanazione del provvedimento costituisce elemento di valutazione della performance individuale, nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente.

  La tardiva conclusione del procedimento può rilevare ai fini della valutazione della performance e delle responsabilità del dirigente e del funzionario inadempiente.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento comprende l’esigenza che il perseguimento dell’interesse pubblico avvenga mediante l’adozione tempestiva del provvedimento amministrativo.

Massime di principio

• Un vincolo paesaggistico esteso a un ampio territorio e fondato sulla fusione dei valori naturali e delle trasformazioni antropiche non comporta un divieto assoluto di edificazione: l’amministrazione deve valutare concretamente ogni progetto in rapporto alle specificità dei luoghi e al suo effettivo impatto sul quadro paesaggistico.
• Il diniego di autorizzazione paesaggistica deve esplicitare, sulla base di un’istruttoria precisa, quali caratteristiche dell’intervento incidano negativamente sui valori tutelati, verificandone localizzazione, dimensioni, visibilità, opere di scavo e rapporto con il contesto; espressioni generiche, apodittiche o stereotipate non soddisfano l’obbligo di motivazione.
• La tutela paesaggistica non coincide necessariamente con la conservazione statica dei luoghi: le autorità preposte devono, ove possibile, collaborare con il richiedente per conformare il progetto ai valori estetici e naturalistici tutelati, soprattutto quando l’intervento è funzionale all’attività agricola caratteristica del territorio.
• Quando la Soprintendenza sollecita la presentazione di un progetto modificato per ridurne l’impatto paesaggistico, deve poi esaminare effettivamente la proposta rielaborata; il riferimento a opere non previste dal progetto e il successivo silenzio possono evidenziare travisamento, difetto di istruttoria e contraddittorietà dell’azione amministrativa.
• La tempestiva conclusione del procedimento costituisce componente del buon andamento amministrativo; il ritardo ingiustificato nell’adozione della determinazione finale può rilevare, oltre che sul piano della legittimità dell’azione amministrativa, ai fini della valutazione della performance e delle responsabilità previste dall’art. 2, comma 9, l. 241/1990.

Come è indicizzato