Sentenza n. 3810/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza di primo grado deducendo, in primo luogo, la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, assumendo che i provvedimenti comunali costituissero annullamento d’ufficio del permesso di costruire e che mancassero i relativi presupposti. In secondo luogo ha dedotto la violazione dell’art. 11 d.P.R. 380/2001 e dell’art. 1105 c.c., sostenendo che il Comune avesse erroneamente ritenuto cessata la disponibilità giuridica dell’area e l’efficacia del titolo edilizio. La società ha evidenziato che il contratto di locazione era stato rinnovato dal comproprietario titolare della quota maggioritaria, sulla base di una deliberazione della comunione adottata a maggioranza, e che una locazione infra-novennale costituisce atto di ordinaria amministrazione vincolante anche per il comproprietario dissenziente. In terzo luogo ha dedotto, con riferimento al provvedimento del 14 ottobre 2024, la violazione dell’art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento, nonché il difetto del presupposto sostanziale, poiché il Comune non aveva considerato il rinnovo del contratto di affitto. I provvedimenti comunali avevano qualificato come decadenza il ritiro dell’autorizzazione edilizia n. 71/2015, richiamando la clausola del titolo che prevedeva la decadenza automatica in caso di cessazione del contratto di affitto esistente al momento del rilascio. Il Comune aveva inoltre sospeso l’attività di somministrazione perché esercitata in locali ritenuti privi di titolo edilizio legittimante. La società comproprietaria aveva contestato la validità della deliberazione e del contratto di locazione, richiamando un precedente provvedimento cautelare del giudice civile.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR. Ha respinto il primo motivo, ritenendo che i provvedimenti comunali non fossero annullamenti d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990, poiché non riguardavano un vizio originario del titolo, ma circostanze sopravvenute; la loro corretta qualificazione era quella di atti dichiarativi della decadenza. Ha invece accolto il secondo motivo. Il Comune era tenuto a verificare con serietà e rigore la legittimazione del richiedente o la disponibilità qualificata dell’area ai sensi dell’art. 11 d.P.R. 380/2001, ma non poteva fondare la decadenza sull’asserita cessazione della disponibilità quando risultava un contratto di locazione efficace, stipulato dal comproprietario titolare della quota maggioritaria in esecuzione di una deliberazione della comunione adottata a maggioranza. La locazione infra-novennale è stata ritenuta atto di ordinaria amministrazione, vincolante anche per il comproprietario dissenziente ai sensi dell’art. 1105 c.c. Il precedente provvedimento cautelare del giudice ordinario, che aveva disposto il rilascio della quota spettante alla comproprietaria e il pagamento proporzionale dei canoni, non impediva di ritenere efficace il successivo contratto di locazione né attribuiva al Comune il potere di sostituirsi al giudice civile nella definizione delle controversie proprietarie. L’annullamento del provvedimento di decadenza ha comportato l’annullamento per illegittimità derivata dell’ordinanza di sospensione dell’attività. È stato accolto anche il terzo motivo: il secondo provvedimento di decadenza era stato adottato senza comunicazione di avvio del procedimento, impedendo alla società di partecipare e di rappresentare il rinnovo del contratto di affitto. Sono stati quindi annullati tutti e tre gli atti impugnati. Il Comune è stato condannato alla rifusione delle spese del doppio grado, liquidate in euro 6.000 oltre accessori; le spese nei confronti della società comproprietaria sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disciplina dell’annullamento d’ufficio riguarda l’eliminazione di un atto affetto da patologia originaria, già sussistente al momento del perfezionamento dell’atto; non si applica a provvedimenti fondati su circostanze sopravvenute.

• art. 11, comma 1, d.P.R. 380/2001

  Il titolo edilizio può essere richiesto dal proprietario o da chiunque abbia un titolo idoneo di disponibilità dell’immobile. L’amministrazione deve verificare seriamente la legittimazione del richiedente e, in presenza di contestazioni, svolgere le necessarie indagini senza sostituirsi al giudice ordinario nelle valutazioni civilistiche.

• art. 1105 c.c.

  Per gli atti di ordinaria amministrazione della comunione, le deliberazioni della maggioranza dei partecipanti calcolata secondo il valore delle quote vincolano anche la minoranza dissenziente. Tale regola legittima la stipulazione di una locazione infra-novennale del bene comune da parte del comproprietario autorizzato dalla maggioranza.

• art. 7 l. 241/1990

  L’omessa comunicazione di avvio del procedimento determina l’illegittimità del provvedimento quando impedisce al destinatario di partecipare e di rappresentare circostanze potenzialmente rilevanti, come il rinnovo del contratto di affitto posto a fondamento della disponibilità dell’area.

Massime di principio

• L’annullamento d’ufficio presuppone un’illegittimità originaria dell’atto amministrativo, già sussistente al momento della sua adozione; quando il ritiro è fondato su circostanze sopravvenute, l’amministrazione deve qualificare e disciplinare l’intervento secondo l’istituto della decadenza o altro pertinente potere sopravvenuto, non secondo l’art. 21-nonies l. 241/1990.
• Ai fini del rilascio o del mantenimento di un titolo edilizio, l’amministrazione deve verificare con serietà e rigore che il richiedente sia proprietario dell’area o disponga di un titolo qualificato idoneo all’attività edificatoria. In presenza di contestazioni civilistiche, deve svolgere un’istruttoria adeguata, ma non può sostituirsi al giudice ordinario: può negare o ritirare il titolo soltanto quando il richiedente non fornisca elementi prima facie attendibili sulla propria legittimazione.
• La locazione infra-novennale di un bene in comunione costituisce atto di ordinaria amministrazione; se deliberata dalla maggioranza dei partecipanti calcolata secondo il valore delle quote, vincola anche il comproprietario dissenziente e può costituire titolo di disponibilità rilevante ai fini edilizi.
• Un provvedimento cautelare civile che riconosca a un comproprietario il rilascio della propria quota e il diritto alla percezione proporzionale dei canoni non impedisce, di per sé, la valutazione dell’efficacia di un successivo contratto di locazione stipulato secondo le regole della comunione, né consente all’amministrazione di definire autonomamente la controversia proprietaria.
• La comunicazione di avvio è necessaria quando il procedimento di ritiro o decadenza del titolo possa essere influenzato da circostanze rappresentabili dal privato, tra cui il rinnovo del contratto che fonda la disponibilità dell’area; la sua omissione rende illegittimo il provvedimento conclusivo quando priva il destinatario di una partecipazione potenzialmente utile.

Come è indicizzato