Sentenza n. 3950/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’impresa ha appellato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro la diffida AGCOM n. 376/17/CONS e i motivi aggiunti contro la successiva delibera n. 392/18/CONS, con cui era stata irrogata una sanzione di 180.000 euro per la mancata ottemperanza alla diffida. La controversia nasceva dal passaggio dalla fatturazione mensile a quella ogni 28 giorni e dalle modalità con cui erano state comunicate agli utenti la modifica tariffaria e le modalità di recesso. L’appellante ha dedotto: l’inapplicabilità dell’art. 70 del Codice delle comunicazioni elettroniche e della delibera AGCOM n. 519/15/CONS ai servizi televisivi a pagamento; l’incompetenza dell’AGCOM, assumendo che eventuali scorrettezze integrassero una pratica commerciale di competenza dell’AGCM; l’inapplicabilità ratione temporis dell’art. 1, comma 3-bis, del d.l. n. 7/2007, introdotto dalla l. n. 124/2017, ai contratti già in corso e, comunque, l’applicazione del termine dilatorio di sessanta giorni previsto dal comma 3; l’illegittima incidenza retroattiva della nuova disciplina sulle clausole contrattuali e sull’equilibrio dei contratti; l’omessa pronuncia del TAR su ulteriori censure relative all’estensione della disciplina regolamentare AGCOM, alla trasparenza delle comunicazioni effettuate e alla genericità della diffida; l’inesistenza dell’inottemperanza; la violazione del termine di 150 giorni per la conclusione del procedimento sanzionatorio; l’assenza nella diffida di un termine espresso per l’adeguamento; l’omessa valutazione complessiva della condotta collaborativa dell’impresa; in subordine, la riduzione della sanzione.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza di primo grado è stata confermata, sebbene con motivazione parzialmente diversa. Il Consiglio di Stato ha esaminato prioritariamente la legittimità della diffida e della sanzione con riferimento all’art. 1, comma 3-bis, del d.l. n. 7/2007, ritenendo tale autonoma ragione sufficiente a sorreggere entrambi gli atti. Ha affermato che la disposizione, entrata in vigore il 29 agosto 2017, si applicava anche ai contratti già in corso: il legislatore non aveva previsto né un’esclusione dei rapporti pendenti né un termine dilatorio di sessanta giorni, previsto invece dal comma 3 per altro adeguamento. La norma etero-integrava quindi anche i contratti preesistenti e imponeva modalità semplici, immediate e telematiche per l’esercizio del recesso. La diffida era pertanto legittima anche se la modifica tariffaria era stata programmata anteriormente, poiché essa mirava a ottenere modifiche strutturali e stabili delle condotte dell’operatore. L’impresa, limitandosi a consentire il recesso tramite raccomandata A/R, PEC, web-form e webmail, non aveva assicurato modalità semplici, intuitive e rapide; tali strumenti potevano risultare laboriosi e dispendiosi e non rispettavano il requisito legislativo, anche perché non erano state consentite modalità ulteriori utilizzabili per l’attivazione o l’adesione ai servizi, quali i punti vendita e il canale telefonico. È stata quindi confermata l’inottemperanza alla diffida. La sanzione di 180.000 euro è stata ritenuta legittima anche nel quantum, essendo prossima al minimo edittale e giustificata dalla sola violazione dell’art. 1, comma 3-bis, indipendentemente dalle ulteriori contestazioni relative all’art. 70 del Codice e alla delibera n. 519/15/CONS. Il fatto che la diffida non indicasse un termine espresso non ne determinava l’illegittimità, poiché doveva ritenersi assegnato il termine ragionevolmente necessario e, comunque, l’Autorità aveva lasciato un congruo intervallo prima della contestazione. È stata respinta anche la censura sul termine di 150 giorni: entro tale termine doveva essere adottato il provvedimento sanzionatorio, non necessariamente notificato; la notifica rileva per l’efficacia dell’atto, non per la validità o la tempestiva conclusione del procedimento. È stata infine ritenuta infondata la doglianza sull’omessa valutazione globale della condotta, poiché l’importo contenuto della sanzione evidenziava la considerazione dell’attività posta in essere dall’impresa, pur non risolutiva. Gli ulteriori motivi, relativi all’applicabilità dell’art. 70 CCE e della delibera n. 519/15/CONS, sono stati assorbiti, trattandosi di atti plurimotivati sorretti da un’autonoma ragione legittima. Spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 3, d.l. n. 7/2007, convertito dalla l. n. 40/2007

  I contratti per adesione stipulati con operatori di telefonia e di reti televisive e di comunicazione elettronica [...] devono prevedere la facoltà del contraente di recedere dal contratto o di trasferire le utenze presso altro operatore senza vincoli temporali o ritardi non giustificati e senza spese non giustificate [...]

  La disposizione già prevedeva obblighi applicabili anche agli operatori di reti televisive e ai contratti in corso, con un termine di sessanta giorni per l’adeguamento delle relative previsioni contrattuali.

• art. 1, comma 3-bis, d.l. n. 7/2007, convertito dalla l. n. 40/2007, introdotto dalla l. n. 124/2017

  Le modalità utilizzabili dal soggetto contraente che intenda recedere [...] devono essere semplici e di immediata attivazione e devono seguire le medesime forme utilizzabili al momento dell'attivazione o dell'adesione al contratto. In ogni caso [...] devono consentire la possibilità [...] di comunicare il recesso o il cambio di gestore con modalità telematiche.

  La norma si applica immediatamente anche ai contratti già in corso, senza necessità di un termine dilatorio o di una modifica formale del contratto, imponendo modalità di recesso semplici, immediate, coerenti con quelle utilizzabili per l’attivazione o adesione e comunque telematiche.

• art. 98, comma 1, d.lgs. n. 259/2003

  Costituisce la base normativa della sanzione per la mancata ottemperanza alla diffida, secondo quanto indicato nella sentenza.

• art. 98, comma 11, d.lgs. n. 259/2003

  Ai soggetti che non ottemperano agli ordini ed alle diffide [...] comminano una sanzione amministrativa pecuniaria da euro 120.000,00 ad euro 2.500.000,00.

  La sanzione di 180.000 euro è stata ritenuta prossima al minimo edittale e comunque proporzionata, potendo essere giustificata dalla sola violazione dell’art. 1, comma 3-bis, del d.l. n. 7/2007.

• art. 70 d.lgs. n. 259/2003

  La questione dell’applicabilità della disposizione agli operatori televisivi è stata esaminata in primo grado ma non definita in appello, essendo stata ritenuta sufficiente l’autonoma violazione dell’art. 1, comma 3-bis, del d.l. n. 7/2007.

• art. 6, comma 1, del Regolamento AGCOM in materia di sanzioni amministrative

  Il termine di 150 giorni riguarda l’adozione del provvedimento finale e non anche la sua notificazione; la notifica è un adempimento successivo, rilevante per l’efficacia dell’atto e non per la validità del procedimento.

• art. 21-bis l. n. 241/1990

  La mancata o tardiva notificazione del provvedimento sanzionatorio incide sulla sua efficacia nei confronti del destinatario, non sulla sua formale adozione entro il termine di conclusione del procedimento.

• art. 73 c.p.a.

  La causa è stata trattenuta in decisione dopo lo scambio delle memorie previsto dalla disposizione.

Massime di principio

• L’art. 1, comma 3-bis, del d.l. n. 7/2007, introdotto dalla l. n. 124/2017, si applica anche ai contratti già in corso al momento della sua entrata in vigore, poiché la disposizione non prevede né un’esclusione dei rapporti pendenti né un termine dilatorio per l’adeguamento; essa opera come disciplina imperativa che eterointegra i contratti preesistenti.
• Le modalità di recesso richieste dall’art. 1, comma 3-bis, del d.l. n. 7/2007 devono essere concretamente semplici, immediate e facilmente accessibili. Non è sufficiente mettere a disposizione strumenti formalmente telematici o idonei a comprovare la provenienza della dichiarazione, se tali strumenti risultano laboriosi, dispendiosi o tali da dissuadere l’utente dall’esercizio del recesso.
• Quando una diffida amministrativa è diretta a rimuovere stabilmente criticità nelle condotte di un operatore, la modifica contrattuale che ha dato origine all’indagine costituisce soltanto l’occasione dell’intervento e non impedisce l’applicazione della disciplina sopravvenuta alle condotte future e ai contratti in corso.
• In presenza di un provvedimento plurimotivato, la legittimità di una sola autonoma ragione giustificativa è sufficiente a sorreggere l’atto e consente al giudice di assorbire le censure relative alle ulteriori ragioni, quando anche il loro eventuale accoglimento non comporterebbe l’annullamento del provvedimento.
• Il termine perentorio previsto dal regolamento procedimentale dell’AGCOM per la conclusione del procedimento sanzionatorio riguarda l’adozione del provvedimento finale entro il termine stabilito, non la sua notificazione. La notifica costituisce adempimento successivo, incidente sull’efficacia dell’atto nei confronti del destinatario, non sulla sua validità.
• Quando una diffida non indica espressamente il termine per l’adeguamento, il destinatario deve conformarsi entro il termine ragionevolmente necessario, valutato in relazione alla natura degli adempimenti richiesti; l’assenza di un termine espresso non determina di per sé l’illegittimità della diffida.

Come è indicizzato