Sentenza n. 802/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La Fondazione ha impugnato la sentenza con cui il TAR aveva respinto il ricorso contro il vincolo diretto e il vincolo indiretto apposti su Villa Lenti e su porzioni dei terreni di sua proprietà. Ha dedotto violazione degli artt. 10, 11, 12, 13, 14 e 45 del d.lgs. 42/2004, dell’art. 3 della l. 241/1990, dell’art. 42 Cost. e dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e giusto processo, nonché eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria, travisamento dei fatti, carenza e genericità della motivazione, illogicità, ingiustizia manifesta, omessa ponderazione degli interessi e sviamento. In particolare, ha sostenuto che le particelle interessate fossero terreni incolti, scoscesi e privi di specifico pregio storico, artistico, architettonico o vegetazionale, fisicamente e visivamente separati dalla villa; che la relazione ministeriale avesse descritto erroneamente i luoghi, anche mediante il riferimento a un inesistente “viale rettilineo”; che non fosse stata svolta un’adeguata ispezione dei terreni; che il valore della villa fosse stato automaticamente esteso alle aree della Fondazione sulla base di un generico “valore relazionale”; che non fossero stati distinti i presupposti del vincolo diretto da quelli del vincolo indiretto; che il vincolo fosse sproporzionato e incompatibile con la destinazione edificatoria e con la realizzazione di un’opera di pubblica utilità prevista dalla donazione modale; e che il TAR avesse esercitato un sindacato meramente formale sulla discrezionalità tecnica, omettendo di esaminare l’istanza di verificazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello nei limiti indicati in motivazione e ha riformato la sentenza del TAR, annullando gli atti impugnati in primo grado. Il Collegio ha ribadito che l’imposizione del vincolo diretto costituisce esercizio di ampia discrezionalità tecnico-valutativa, sindacabile però per difetto di motivazione, travisamento dei fatti, manifesta illogicità, irragionevolezza, sproporzione, incompletezza della valutazione e scorrettezza dei criteri tecnici o del procedimento applicativo. Analoghi limiti valgono per il vincolo indiretto, che deve essere congruo, ragionevole e proporzionato rispetto alla tutela della luce, della prospettiva, dell’ambiente e del decoro del bene principale. Nel caso concreto, le relazioni poste a fondamento dei due vincoli erano prevalentemente descrittive e non spiegavano in modo chiaro il passaggio dalle caratteristiche storiche e architettoniche della villa alla necessità di assoggettare al vincolo le specifiche porzioni dei terreni della Fondazione. Mancavano una valutazione completa dello stato attuale dei luoghi, della loro concreta conformazione e separazione rispetto alla villa, del contesto urbanistico, della diversa posizione delle aree interessate e delle aspettative e situazioni giuridiche dei privati, inclusa la possibile compatibilità con la donazione modale. Il quadro istruttorio e motivazionale risultava pertanto insufficiente a giustificare sia il vincolo diretto sia quello indiretto e poteva condurre a un regime vincolistico sproporzionato e ingiustificatamente penalizzante. Il quinto motivo, relativo allo sviamento, e l’istanza istruttoria sono stati assorbiti. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 9 Costituzione

  Costituisce il fondamento costituzionale della tutela del patrimonio culturale e orienta l’esercizio della discrezionalità tecnico-valutativa dell’amministrazione competente.

• art. 10, comma 3, d.lgs. 42/2004

  Il vincolo diretto su beni di proprietà privata richiede l’accertamento e la motivata rappresentazione di un interesse culturale particolarmente importante riferito al bene tutelato.

• artt. 13 e 14 d.lgs. 42/2004

  Disciplinano la dichiarazione dell’interesse culturale e il relativo procedimento; la decisione deve poggiare su una ricostruzione completa e argomentata degli elementi posti a base della tutela.

• art. 21 d.lgs. 42/2004

  Il vincolo diretto non comporta necessariamente l’immodificabilità dei suoli, ma sottopone gli interventi alla verifica di compatibilità con le esigenze di tutela.

• art. 45 d.lgs. 42/2004

  L’Amministrazione ha facoltà di prescrivere le distanze, le misure e le altre norme dirette ad evitare che sia messa in pericolo l’integrità dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro.

  Il vincolo indiretto tutela la cornice ambientale e percettiva del bene culturale principale, ma deve essere sorretto da istruttoria e motivazione adeguate e rispettare congruenza, ragionevolezza e proporzionalità.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone una motivazione concreta, specifica, logica e completa, particolarmente accurata quando il vincolo incide sul diritto di proprietà privata.

• art. 2 c.p.a.

  È richiamato in relazione ai principi del giusto processo, senza che il Collegio abbia definito autonomamente una violazione processuale, avendo assorbito l’istanza istruttoria.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  L’ordinanza cautelare ha disposto la sollecita fissazione dell’udienza di merito, senza definire la controversia in sede cautelare.

Massime di principio

• L’imposizione del vincolo diretto su un bene culturale di proprietà privata, pur espressione di ampia discrezionalità tecnico-valutativa, è legittima solo se l’amministrazione svolge un’istruttoria completa e ricostruisce in modo puntuale e argomentato gli elementi da cui deriva l’interesse culturale particolarmente importante del bene specificamente assoggettato a tutela.
• Il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica in materia di tutela culturale non può ridursi alla verifica meramente formale dell’esistenza di una relazione o di una motivazione: il giudice deve controllare la correttezza dei presupposti fattuali, la completezza dell’istruttoria, la coerenza del criterio tecnico applicato, la logicità e la proporzionalità della decisione.
• Il vincolo indiretto ai sensi dell’art. 45 del d.lgs. 42/2004 può riguardare l’ambiente e la cornice percettiva interagenti con il bene culturale principale, comprese luce, prospettiva, visuali, ambiente e decoro, ma la sua estensione deve essere congrua, ragionevole e proporzionata alle effettive esigenze di protezione.
• Quando il vincolo diretto o indiretto incide su specifiche porzioni di proprietà privata, la motivazione deve spiegare concretamente il nesso storico, funzionale, morfologico o percettivo tra quelle porzioni e il bene culturale, senza limitarsi a richiamare genericamente il valore complessivo o relazionale del compendio.
• La motivazione del vincolo deve considerare anche lo stato attuale dei luoghi, il contesto urbanistico, la conformazione e separazione fisica delle aree interessate, le diverse posizioni dei proprietari e la possibile compatibilità della tutela con gli interessi e le legittime aspettative private coinvolti. L’omissione di tali elementi può determinare difetto di istruttoria, carenza di motivazione e sproporzione del vincolo.

Come è indicizzato