Cassazione Civile, Ordinanza n. 25567/2026 del 19/09/2026

Esito

La controversia

La controversia traeva origine dai lavori appaltati dal Comune a una società per la realizzazione di un museo archeologico. La società appaltatrice aveva convenuto il Comune chiedendo la risoluzione del contratto e il risarcimento di complessivi euro 610.774,33. Alcuni cittadini elettori, assumendo che i responsabili unici del procedimento — uno dipendente comunale e l’altro Sindaco — avessero causato il blocco dei lavori con condotte negligenti, agirono ai sensi dell’art. 9 del d.lgs. n. 267/2000 per farne accertare la responsabilità e ottenere il risarcimento in favore del Comune di euro 1.363.102,47 per danni patrimoniali e di ulteriori euro 100.000 per danni non patrimoniali, compresi la lesione dell’immagine e la perdita di chance. Gli attori sostenevano di supplire all’inerzia comunale, che non aveva chiamato in rivalsa i due responsabili nel giudizio promosso dall’appaltatrice. Il Tribunale di Isernia dichiarò inammissibile l’azione popolare, ritenendola correttiva della volontà già espressa dal Comune; la Corte d’appello di Campobasso, con sentenza n. 55/2021 del 12 febbraio 2021, rigettò l’appello. Il Comune, infatti, si era costituito nel giudizio dell’appaltatrice e aveva proposto domanda riconvenzionale contro di essa, chiedendo i danni per l’interruzione dei lavori e sostenendo la correttezza dell’operato dei propri soggetti. Il ricorrente propose due motivi. Con il primo denunciò violazione e falsa applicazione dell’art. 9 TUEL e degli artt. 32 e 106 c.p.c., nonché omesso esame di fatti decisivi: a suo avviso mancava una deliberazione comunale che escludesse l’azione contro i responsabili; la condotta processuale del Comune non dimostrava l’assenza di inerzia, anche perché il Sindaco si sarebbe trovato in conflitto di interessi; inoltre, la domanda contro i responsabili avrebbe avuto petitum e causa petendi diversi e sarebbe stata compatibile con quella riconvenzionale contro l’appaltatrice. Con il secondo motivo sostenne che l’art. 9 TUEL non consentisse al Comune di costituirsi per opporsi all’azione popolare, ma soltanto di aderirvi.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha confermato che l’azione popolare prevista dall’art. 9 TUEL è sostitutiva o suppletiva, non correttiva, ed è esperibile solo per supplire all’inerzia dell’ente, non per contrastarne una volontà già espressa. Nel caso concreto il Comune non era rimasto inerte: si era costituito nel giudizio promosso dall’appaltatrice e aveva formulato domanda riconvenzionale contro di essa per i danni derivanti dall’interruzione dei lavori. La Corte ha ritenuto che tale condotta processuale, letta insieme alla deliberazione che autorizzava la costituzione e la domanda riconvenzionale, manifestasse la volontà dell’ente e la valutazione di imputare all’appaltatrice, e non ai responsabili del procedimento, i danni lamentati. Il primo motivo è stato quindi rigettato nella parte in cui denunciava la violazione dell’art. 9 TUEL; è stato dichiarato inammissibile nella parte relativa all’omesso esame, perché la diversità e la compatibilità delle domande prospettate erano argomentazioni difensive, non fatti storici decisivi ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c. Anche il secondo motivo è stato rigettato: l’art. 9 TUEL prevede il litisconsorzio processuale tra elettori e Comune e disciplina le spese in caso di soccombenza, ma non impedisce al Comune di costituirsi senza aderire all’azione popolare. Il ricorrente è stato condannato alle spese di legittimità in favore del Comune (euro 3.000, oltre euro 200 per esborsi, spese generali al 15%, IVA e CPA), di uno dei resistenti (euro 3.500, oltre euro 200 per esborsi e accessori) e dell’altro resistente (euro 3.000, oltre euro 200 per esborsi e accessori). È stato inoltre disposto, se dovuto, il versamento dell’ulteriore contributo unificato ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115/2002.

Norme richiamate

• art. 9 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL)

  Deve muoversi dalla considerazione che l'azione popolare comunale consente a ciascun elettore di «far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al Comune». Si tratta, quindi, di un'azione a carattere sostitutivo e non correttivo: non è utilizzabile al fine di rimuovere errori o irregolarità commessi in danno dell'interesse di cui l'ente portatore, può essere esperita contro un soggetto terzo e non contro il Comune per far valere l'illegittimità di atti riferibili a detto ente, e risulta quindi ammissibile solo in caso di inerzia dell'ente locale e non qualora esso abbia provveduto.

  L’azione popolare comunale ha natura sostitutiva e presuppone l’inerzia dell’ente; non consente all’elettore di correggere o contestare la scelta che il Comune abbia già compiuto nell’esercizio della propria autonomia.

• art. 9, comma 2, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL)

  In sostanza, la norma prevede unicamente la sussistenza di un litisconsorzio processuale tra gli attori elettori ed il Comune, mentre, in caso di soccombenza, le spese di lite sono poste a carico del soggetto che ha promosso l'azione o il ricorso; a meno che l'ente territoriale, costituendosi, abbia aderito alle azioni e ricorsi. In tale ultimo caso è evidente che le spese saranno a carico dell'ente territoriale. La norma, però, non esclude affatto che il Comune possa costituirsi in giudizio non aderendo all'azione promossa dagli elettori.

  Il Comune deve partecipare al giudizio popolare, ma può costituirsi senza aderire alla domanda. In caso di soccombenza, le spese gravano sul promotore dell’azione, salvo che l’ente vi abbia aderito.

• art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c.

  Non si tratta, evidentemente, dell'omesso esame di fatti storici naturalistici, come richiesto dall'art. 360, primo comma, n. 5 c.p.c. (Cass., Sez. Un., n. 8053 del 2014), ma esclusivamente dell'omessa valutazione di argomentazioni difensive (Cass., 18/10/2018, n. 26305).

  Il motivo per omesso esame richiede la mancata considerazione di un fatto storico decisivo; non è sufficiente lamentare l’omessa valutazione di argomentazioni difensive, come la dedotta diversità o compatibilità delle domande.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  Ai sensi dell'art. 13 comma 1-quater del d.P.R. 115 del 2002, dà da parte del ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 1, se dovuto.

  In conseguenza del rigetto del ricorso, sussistono i presupposti per il versamento, se dovuto, dell’ulteriore contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso.

Massime di principio

• L’azione popolare comunale prevista dall’art. 9 TUEL è un rimedio sostitutivo o suppletivo, esperibile quando l’ente ometta di esercitare un’azione o un ricorso di propria spettanza; non è uno strumento correttivo per rimuovere errori, contestare scelte o integrare la strategia processuale dell’ente.
• L’inerzia dell’ente locale va verificata considerando la sua condotta complessiva, anche processuale: la costituzione in giudizio e la proposizione di una domanda riconvenzionale diretta a tutelare gli interessi dell’ente possono manifestare una volontà incompatibile con il presupposto sostitutivo dell’azione popolare.
• L’art. 9 TUEL non impedisce al Comune, chiamato nel giudizio promosso dall’elettore, di costituirsi e opporsi all’azione popolare senza aderirvi; la mancata adesione rileva, tra l’altro, per la disciplina delle spese in caso di soccombenza.
• Il vizio di omesso esame di cui all’art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c. riguarda fatti storici decisivi e non l’omessa valutazione di argomentazioni difensive o di tesi sulla diversità e compatibilità delle domande.

Come è indicizzato