Sentenza n. 4764/2026 - Napoli, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego conclusivo della conferenza di servizi indetta dal Comune di Benevento per l’apertura di una media struttura di vendita in area classificata dal PUC. Con il primo motivo ha dedotto che il dissenso del Settore Urbanistica fosse tardivo e che, ai sensi dell’art. 14-bis, comma 4, l. 241/1990, si fosse formato l’assenso per silenzio, con conseguente obbligo di concludere positivamente la conferenza. Con il secondo motivo ha lamentato la violazione dell’art. 14-bis, comma 3, l. 241/1990, per omessa indicazione delle modifiche necessarie a superare il dissenso, nonché difetto di istruttoria e motivazione rispetto alle osservazioni presentate dopo il primo parere urbanistico. Con il terzo e quarto motivo ha contestato l’applicazione della disciplina urbanistica e commerciale, sostenendo che l’assenza del SIAD comunale non potesse impedire la presentazione e l’accoglimento dell’istanza ai sensi dell’art. 19, comma 9, l.r. Campania n. 7/2020; ha inoltre sostenuto che l’art. 118 delle NTA consentisse l’insediamento di strutture commerciali nella zona F5 e che il diniego fosse immotivato, anche con riguardo ai parcheggi. Ha infine invocato la normativa dell’Unione europea in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi.

La decisione

Il ricorso è stato accolto solo in parte. Il primo motivo è stato respinto: non si è formato il silenzio-assenso nella conferenza di servizi, poiché, dopo il primo parere urbanistico, la società ha partecipato al procedimento presentando osservazioni senza eccepire la formazione dell’assenso e ha riconosciuto l’incompatibilità urbanistica dei parcheggi, dichiarandosi disponibile a modificarne la collocazione. Inoltre, il primo parere è stato successivamente rinnovato e sostituito dal parere del 6 marzo 2025, rimasto sostanzialmente conforme al precedente. Il secondo motivo è stato ritenuto infondato quanto all’omessa indicazione delle modifiche necessarie, poiché l’art. 14-bis, comma 3, impone tale indicazione solo ove possibile e, per l’edificio commerciale, l’incompatibilità urbanistica escludeva la possibilità di indicare modifiche utili. È stato invece accolto, in parte, il profilo relativo ai parcheggi: l’amministrazione, pur a fronte della disponibilità della società a realizzarli in altra parte dell’area, non ha esaminato né motivato tale possibilità, incorrendo in difetto di istruttoria e motivazione. I motivi terzo e quarto sono stati respinti quanto alla compatibilità dell’edificio commerciale. L’art. 19, comma 9, l.r. Campania n. 7/2020 consente la presentazione di domande commerciali in comuni privi di SIAD soltanto se gli interventi ricadono in zone urbanisticamente destinate alle attività produttive, terziarie e correlate e rispettano le ulteriori norme vigenti. L’art. 118 delle NTA comunali, relativo alle zone F5, ammette edifici commerciali solo se inseriti in attrezzature polifunzionali complesse a carattere ricreativo, ricettivo, commerciale e del tempo libero, anche di iniziativa privata; non consente invece la realizzazione di un mero supermercato. Il diniego è stato ritenuto adeguatamente motivato per relationem mediante il richiamo ai pareri urbanistici. È stata respinta anche la censura relativa alla mancata adozione del SIAD, poiché la società avrebbe potuto attivare gli strumenti giuridici per ottenere l’adempimento dell’obbligo comunale. Il riferimento al diritto dell’Unione europea non è stato ritenuto idoneo a modificare tali conclusioni. Il provvedimento è stato quindi annullato limitatamente al profilo concernente i parcheggi; per il resto il ricorso è stato respinto. Spese compensate per soccombenza reciproca, con contributo unificato a carico della ricorrente.

Norme richiamate

• art. 7 d.P.R. 160/2010

  Richiamato quale base normativa del procedimento unico relativo all’attività produttiva e commerciale.

• artt. 14 e 14-bis l. 241/1990

  Il comma 3 dell’art. 14-bis prevede che le determinazioni siano congruamente motivate e indichino, ove possibile, le modifiche eventualmente necessarie ai fini dell’assenso; il comma 4 disciplina l’assenso per silenzio.

  Il silenzio-assenso nella conferenza non si forma quando la parte, dopo il primo dissenso, partecipa al procedimento senza contestarne la tardività e l’amministrazione rinnova il parere. L’indicazione delle modifiche è richiesta soltanto ove possibile.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Le osservazioni presentate in risposta al preavviso di rigetto non devono essere confutate analiticamente, purché la motivazione finale dimostri che l’amministrazione ne ha tenuto conto complessivamente.

• art. 19, comma 9, l.r. Campania n. 7/2020

  Le domande per l’apertura di medie strutture, grandi strutture o esercizi speciali nei comuni privi di SIAD sono ammesse se ricadono nelle zone omogenee destinate all’insediamento delle attività produttive, terziarie e correlate, fatto salvo il rispetto delle norme del testo unico.

  L’assenza del SIAD non determina un divieto assoluto di presentare domande commerciali, ma consente gli interventi soltanto nelle zone urbanisticamente compatibili e nel rispetto della disciplina urbanistica vigente.

• art. 118 NTA del Comune di Benevento

  Le zone F5 sono riservate a interventi di carattere pubblico o d’interesse pubblico e consentono, tra l’altro, attrezzature polifunzionali complesse a carattere ricreativo e/o ricettivo, commerciali e del tempo libero.

  La zona F5 può ospitare strutture commerciali solo se inserite in attrezzature polifunzionali complesse coerenti con la destinazione della zona; la disciplina non consente la realizzazione di un mero supermercato.

• art. 2 d.m. 2 aprile 1968, n. 1444

  Sono considerate zone territoriali omogenee F le parti del territorio destinate ad attrezzature e impianti di interesse generale.

  La classificazione F conferma la destinazione delle aree ad attrezzature e impianti di interesse generale, coerente con i limiti previsti dall’art. 118 delle NTA per le zone F5.

• art. 3 l. 241/1990

  La determinazione di diniego è stata ritenuta sufficientemente motivata per relationem mediante il richiamo ai pareri urbanistici presupposti, salvo il profilo specifico dei parcheggi.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Il giudice ha richiamato per relationem la motivazione di una precedente sentenza del TAR Salerno sui profili di diritto dell’Unione europea.

Massime di principio

• Nella conferenza di servizi semplificata e asincrona, il silenzio-assenso dell’amministrazione coinvolta non può essere utilmente invocato quando il privato, dopo avere ricevuto un dissenso, partecipa al procedimento senza contestarne tempestivamente la tardività e formula osservazioni sul merito, e quando il dissenso viene successivamente rinnovato e posto a fondamento della determinazione conclusiva.
• L’obbligo di indicare le modifiche eventualmente necessarie per superare il dissenso, previsto dall’art. 14-bis, comma 3, l. 241/1990, opera solo ove possibile; non sussiste quando l’intervento è radicalmente incompatibile con la disciplina urbanistica e non può essere reso assentibile mediante prescrizioni o modifiche puntuali.
• La motivazione del provvedimento conclusivo non deve confutare analiticamente ogni osservazione presentata in sede procedimentale, purché dalla motivazione complessiva, anche mediante richiamo per relationem agli atti istruttori, risulti che l’amministrazione abbia considerato le osservazioni e abbia espresso le ragioni del diniego.
• Quando il privato prospetta, in sede procedimentale, una soluzione alternativa idonea a superare uno specifico profilo ostativo, l’amministrazione deve esaminarla e motivare espressamente sulla sua accoglibilità o inidoneità; l’omessa valutazione determina difetto di istruttoria e motivazione limitatamente a quel profilo.
• In un comune privo di SIAD, l’art. 19, comma 9, l.r. Campania n. 7/2020 non consente indiscriminatamente l’apertura di strutture commerciali: l’intervento deve ricadere in una zona urbanisticamente destinata alle attività produttive, terziarie o correlate e rispettare la disciplina urbanistica vigente.
• La destinazione urbanistica a zona F5, quando le NTA consentono attività commerciali soltanto nell’ambito di attrezzature polifunzionali complesse di interesse pubblico, non legittima la realizzazione di un esercizio commerciale autonomo privo delle ulteriori caratteristiche funzionali richieste dalla disciplina di zona.

Come è indicizzato