Adunanza plenaria n. 20/2020 - Consiglio Di Stato, Sezione P

Esito

La controversia

Nel corso di un giudizio di separazione giudiziale, con domande di addebito e di determinazione dell’assegno di mantenimento per la moglie e i due figli maggiorenni non economicamente indipendenti, la ricorrente in primo grado aveva chiesto all’Agenzia delle Entrate documenti fiscali, reddituali e patrimoniali del coniuge, inclusi i dati dell’archivio dei rapporti finanziari. Dopo l’ostensione dei documenti reddituali e patrimoniali, l’Agenzia aveva negato l’accesso ai dati finanziari, ritenendo necessaria l’autorizzazione del giudice civile ai sensi degli artt. 492-bis c.p.c. e 155-sexies disp. att. c.p.c. L’Agenzia ha appellato la sentenza del TAR deducendo, con un unico articolato motivo, che tali disposizioni processuali sarebbero speciali e preclusive rispetto all’accesso documentale difensivo della l. n. 241/1990; ha inoltre sostenuto che la necessità del documento dovrebbe includere l’impossibilità di acquisirlo mediante gli strumenti probatori processuali previsti dall’ordinamento.

La decisione

L’Adunanza Plenaria ha respinto l’istanza dell’Agenzia di differimento dell’udienza, ritenendo prevalente l’esigenza di ragionevole durata del processo, considerato il rito camerale accelerato e il fatto che l’amministrazione aveva comunque svolto le difese scritte. Ha inoltre precisato che l’originario controinteressato, soccombente in primo grado e cointeressato all’appello dell’amministrazione, non aveva interesse a contraddire l’appello e che non occorreva integrare il contraddittorio nei suoi confronti. Nel merito ha respinto l’unico motivo: i documenti reddituali, patrimoniali e finanziari acquisiti e conservati nell’anagrafe tributaria, compreso l’archivio dei rapporti finanziari, sono documenti amministrativi accessibili ai sensi degli artt. 22 e ss. l. n. 241/1990. L’accesso difensivo è autonomo rispetto agli strumenti di acquisizione probatoria del processo civile e può essere esercitato prima o durante il giudizio, senza che gli artt. 210, 211 e 213 c.p.c. o gli artt. 155-sexies disp. att. c.p.c. e 492-bis c.p.c. lo escludano o lo subordinino alla previa autorizzazione del giudice civile. La richiesta deve tuttavia dimostrare il nesso di necessaria strumentalità tra documenti e tutela dell’interesse giuridico, con interesse diretto, concreto e attuale; l’amministrazione deve compiere il relativo vaglio in concreto. Per i dati finanziari ed economici, non qualificati come sensibili, giudiziari o supersensibili, opera il criterio generale della necessità, nel bilanciamento con la riservatezza. L’accesso difensivo comprende l’estrazione di copia, non la sola visione; le modalità telematiche seguono la disciplina settoriale. Sono stati enunciati i quattro principi di diritto riportati tra le interpretazioni generalizzate. L’appello è respinto e la sentenza del TAR è confermata; nulla sulle spese del grado d’appello, poiché l’appellata vittoriosa non si è costituita.

Norme richiamate

• art. 99, commi 4 e 5, c.p.a.

  L’Adunanza plenaria, conclusivamente, enuncia sulle questioni postele i seguenti principi di diritto, anche ai sensi dell’art. 99, comma 5, cod. proc. amm.

  La Plenaria può enunciare principi di diritto ai sensi del comma 5 e, ricorrendone i presupposti, decidere l’intera controversia ai sensi del comma 4.

• artt. 22 e 24, comma 7, l. n. 241/1990

  La qualificazione dei documenti in questione come «documenti amministrativi» comporta la loro piena accessibilità, proprio in ragione di tale loro qualità oggettiva, salve le eccezioni di cui all’art. 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6, nonché – con specifico riferimento all’accesso necessario per curare e difendere i propri interessi giuridici – nel rispetto dei limiti e delle condizioni previste al comma 7 del citato art. 24.

  I documenti detenuti nell’anagrafe tributaria che contengono dati reddituali, patrimoniali e finanziari sono documenti amministrativi accessibili; l’accesso difensivo è subordinato ai limiti e alle condizioni dell’art. 24, comma 7, inclusa la necessità della conoscenza per la cura o difesa di interessi giuridici.

• art. 22, comma 1, lett. d), l. n. 241/1990

  La nozione normativa di «documento amministrativo» suscettibile di formare oggetto di istanza di accesso documentale è ampia e può riguardare ogni documento detenuto dalla pubblica amministrazione o da un soggetto, anche privato, alla stessa equiparato ai fini della specifica normativa dell’accesso agli atti, e formato non solo da una pubblica amministrazione, ma anche da soggetti privati, purché lo stesso concerna un’attività di pubblico interesse o sia utilizzato o sia detenuto o risulti significativamente collegato con lo svolgimento dell’attività amministrativa, nel perseguimento di finalità di interesse generale.

  È documento amministrativo accessibile anche un documento formato da un privato, se detenuto o utilizzato dall’amministrazione e collegato allo svolgimento di attività amministrativa di interesse generale.

• art. 22, comma 1, lett. a), l. n. 241/1990

  Sul piano normativo, l’art. 22, comma 1, lettera a), l. n. 241/1990, come sostituito dall’art. 15 d.lgs. n. 15/2005, prevede quale forma generale di accesso quella «di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi».

  L’accesso documentale comprende, come modalità generale, sia la visione sia l’estrazione di copia; la documentazione fiscale e finanziaria richiesta a fini difensivi non è limitata alla sola visione.

• art. 25, comma 2, l. n. 241/1990

  La volontà del legislatore è di esigere che le finalità dell’accesso siano dedotte e rappresentate dalla parte in modo puntuale e specifico nell’istanza di ostensione, e suffragate con idonea documentazione (ad es. scambi di corrispondenza; diffide stragiudiziali; in caso di causa già pendente, indicazione sintetica del relativo oggetto e dei fatti oggetto di prova; ecc.), onde permettere all’amministrazione detentrice del documento il vaglio del nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta sub specie di astratta pertinenza con la situazione ‘finale’ controversa.

  La domanda di accesso deve essere motivata in modo puntuale e specifico, fornendo elementi che consentano all’amministrazione di verificare la necessaria strumentalità e l’astratta pertinenza dei documenti rispetto alla situazione giuridica da tutelare.

• artt. 210, 211 e 213 c.p.c.

  Deve pertanto escludersi che la previsione, negli artt. 210, 211 e 213 cod. proc. civ., di strumenti di esibizione istruttoria aventi ad oggetto documenti detenuti dalla pubblica amministrazione possa precludere l’esercizio dell’accesso documentale difensivo secondo la disciplina di cui alla legge n. 241/1990, né prima né in pendenza del processo civile.

  Gli ordini di esibizione e le richieste di informazioni nel processo civile operano su un piano processuale distinto e non precludono l’autonomo accesso documentale difensivo, prima o durante il giudizio.

• artt. 155-sexies disp. att. c.p.c. e 492-bis c.p.c.

  L’accesso difensivo ai documenti contenenti i dati reddituali, patrimoniali e finanziari, presenti nell’anagrafe tributaria, ivi compreso l’archivio dei rapporti finanziari, può essere esercitato indipendentemente dalla previsione e dall’esercizio dei poteri istruttori di cui agli artt. 155-sexies disp. att. cod. proc. civ. e 492-bis cod. proc. civ., nonché, più in generale, dalla previsione e dall’esercizio dei poteri istruttori d’ufficio del giudice civile nei procedimenti in materia di famiglia.

  I poteri di ricerca telematica e acquisizione documentale attribuiti al giudice civile nelle controversie familiari non sono esclusivi né condizionano l’accesso difensivo ai dati dell’anagrafe tributaria.

• art. 5, comma 1, lett. a) e d), d.m. 29 ottobre 1996, n. 603

  La limitazione contenuta nel citato d.m. n. 603/1996 deve ritenersi implicitamente abrogata dalla normativa primaria sopravvenuta.

  La previsione regolamentare che limitava alla visione l’accesso difensivo a documenti finanziari, economici, patrimoniali, reddituali e fiscali non è più applicabile dopo la sopravvenuta disciplina primaria che riconosce anche l’estrazione di copia.

• art. 116 c.p.a.

  La mancata specificazione dell’ambito entro il quale tali interessi vanno curati è, inoltre, indicativa del fatto che il legislatore ha voluto appositamente trascendere la dimensione partecipativa procedimentale e la stessa logica della trasparenza della funzione amministrativa, e costruire l’accesso agli atti, piuttosto, come una pretesa ostensiva, finalizzata anche – eventualmente – alla difesa in giudizio, ed a sua volta autonomamente tutelata con una specifica azione avverso il diniego o il silenzio della pubblica amministrazione (si tratta dell’azione prevista dall’art. 116 cod. proc. amm.).

  Il diniego o il silenzio sull’istanza di accesso è autonomamente tutelabile con l’azione speciale prevista dall’art. 116 c.p.a., anche quando l’ostensione sia funzionale alla difesa in un giudizio civile.

Massime di principio

• Le dichiarazioni, le comunicazioni e gli atti presentati o acquisiti dagli uffici dell’amministrazione finanziaria, contenenti dati reddituali, patrimoniali e finanziari e inseriti nelle banche dati dell’anagrafe tributaria, compreso l’archivio dei rapporti finanziari, costituiscono documenti amministrativi ai fini dell’accesso documentale difensivo previsto dagli artt. 22 e ss. della l. n. 241/1990.
• L’accesso documentale difensivo è autonomo e complementare rispetto agli strumenti processuali civili di esibizione istruttoria e acquisizione di informazioni: può essere esercitato prima o durante il processo e non è precluso né subordinato all’esercizio dei poteri previsti dagli artt. 210, 211 e 213 c.p.c., dagli artt. 155-sexies disp. att. c.p.c. e 492-bis c.p.c. o dagli altri poteri istruttori d’ufficio del giudice civile.
• L’accesso difensivo richiede un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegato ai documenti richiesti. L’istante deve motivare in modo puntuale e specifico, consentendo di verificare, con giudizio prognostico ex ante, la necessità e l’astratta pertinenza della conoscenza rispetto alla cura o difesa dell’interesse; la pendenza di un giudizio non è una condizione necessaria.
• Per documenti contenenti dati economici e finanziari riservati, che non siano dati sensibili, giudiziari o supersensibili, il bilanciamento previsto dall’art. 24, comma 7, l. n. 241/1990 è governato dal criterio generale della necessità per la cura o difesa dell’interesse giuridico, ferma la verifica concreta dei presupposti dell’accesso e la tutela procedimentale e giurisdizionale del controinteressato.
• L’accesso difensivo ai documenti dell’anagrafe tributaria, inclusi i dati dell’archivio dei rapporti finanziari, può essere accordato mediante estrazione di copia; la limitazione regolamentare alla sola visione, incompatibile con la successiva disciplina primaria, non può impedire tale modalità.

Come è indicizzato