Adunanza plenaria n. 4/2021 - Consiglio Di Stato, Sezione P

Esito

La controversia

La società conduttrice aveva chiesto all'Agenzia delle Entrate copia dei movimenti bancari o degli assegni relativi al pagamento di cessioni di quote, dei quadri delle dichiarazioni dei redditi dei cedenti e dei documenti attestanti il pagamento dell'imposta sostitutiva, nonché di eventuali accordi richiamati negli atti di cessione. L'accesso era finalizzato a sostenere, in giudizi civili, la tesi secondo cui le cessioni delle quote della società proprietaria avrebbero dissimulato una vendita dell'immobile locato, così eludendo il diritto di prelazione e riscatto del conduttore. L'Agenzia aveva negato l'accesso ritenendo che la società dovesse utilizzare esclusivamente gli strumenti istruttori del processo civile, che i documenti fossero coperti dalla riservatezza finanziaria, che mancasse il requisito della stretta indispensabilità e che l'istanza fosse esplorativa. Il TAR aveva accolto il ricorso, ritenendo sufficiente l'attinenza della documentazione alla controversia civile. Gli appellanti hanno dedotto: l'inammissibilità dell'accesso in pendenza del processo civile; l'insussistenza di un nesso concreto tra documenti e difese; la natura esplorativa della richiesta; la tutela dei dati sensibili e finanziari. La questione è stata rimessa all'Adunanza plenaria per chiarire il livello di specificità richiesto nell'accesso difensivo e i limiti della valutazione spettante all'amministrazione e al giudice amministrativo.

La decisione

L'Adunanza plenaria ha richiamato e precisato i principi già affermati in materia di accesso difensivo. L'istanza deve indicare in modo puntuale e specifico la situazione giuridica da tutelare, i fatti controversi e il nesso di necessaria strumentalità tra i documenti richiesti e la cura o difesa di tale situazione; non è sufficiente un generico riferimento a esigenze probatorie o difensive. Il giudizio sul nesso di strumentalità è regolato dai criteri di immediatezza, concretezza e attualità e non lascia spazio a valutazioni amministrative libere. L'amministrazione e il giudice amministrativo devono verificare tale nesso e procedere al bilanciamento con la riservatezza, ma non possono sostituirsi al giudice del processo principale nella valutazione dell'ammissibilità, influenza o decisività della prova, salvo il caso di assoluta ed evidente mancanza di collegamento o di uso pretestuoso dell'accesso. Per i dati finanziari ed economici non si applicano i criteri più rigorosi previsti per dati sensibili, giudiziari o supersensibili: opera il criterio generale della necessità per la cura o difesa di un interesse giuridico. La causa non è stata definita nel merito: sono stati enunciati i principi di diritto e gli atti sono stati restituiti alla IV Sezione, affinché verifichi la conformità della sentenza del TAR ai principi affermati e provveda anche sulle spese.

Norme richiamate

• art. 22, comma 1, lettera d), l. 241/1990

  situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso

  L'interesse all'accesso deve essere diretto, concreto e attuale e corrispondere a una situazione giuridicamente tutelata.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  I richiedenti, ove dimostrino che la conoscenza è necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici, saranno comunque garantiti dall'accesso ai documenti amministrativi

  L'accesso difensivo richiede un nesso di necessaria strumentalità tra documento e situazione giuridica da curare o difendere. Per dati finanziari ed economici si applica il criterio generale della necessità; l'amministrazione deve bilanciare accesso e riservatezza senza valutare la decisività della prova nel giudizio principale.

• art. 25, comma 2, l. 241/1990

  la richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata

  La motivazione deve rappresentare in modo puntuale e specifico le finalità difensive e il collegamento tra documenti richiesti e situazione giuridica tutelata.

• art. 116 c.p.a.

  Nel giudizio sull'accesso il giudice amministrativo verifica i presupposti dell'accesso difensivo, ma non può sostituirsi al giudice del processo principale nella valutazione dell'ammissibilità o decisività della prova.

• art. 99 c.p.a.

  La rimessione all'Adunanza plenaria consente l'enunciazione di principi di diritto vincolanti per la Sezione rimettente.

• art. 7 d.P.R. 605/1973

  Le comunicazioni relative ai rapporti finanziari detenute dall'amministrazione tributaria possono costituire documenti amministrativi ostensibili, purché ricorrano i presupposti dell'accesso difensivo.

• art. 9 Regolamento (UE) 2016/679

  Definisce i dati personali appartenenti a categorie particolari, che non erano oggetto della controversia.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  Riguarda i dati personali relativi a condanne penali e reati, non coinvolti nella fattispecie esaminata.

• art. 60 d.lgs. 196/2003

  Riguarda i dati supersensibili relativi a salute, vita sessuale, orientamento sessuale e dati genetici, cui non si riferiva la documentazione richiesta.

Massime di principio

• Nell'accesso difensivo, il richiedente deve indicare in modo puntuale e specifico la situazione giuridica da tutelare, i fatti controversi e il documento richiesto, dimostrando un nesso diretto, concreto, attuale e di necessaria strumentalità tra documentazione e cura o difesa dell'interesse giuridico; non è sufficiente il generico riferimento a esigenze probatorie o difensive.
• L'amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo devono verificare motivatamente il nesso di strumentalità necessario e bilanciare l'accesso con la riservatezza, ma non possono svolgere ex ante una valutazione sull'ammissibilità, influenza o decisività della prova nel giudizio principale.
• La valutazione sulla rilevanza o decisività della documentazione nel giudizio civile compete al giudice di quel processo; nel giudizio di accesso tali valutazioni possono rilevare soltanto per apprezzare la concretezza e l'attualità del bisogno conoscitivo, salvo l'assoluta ed evidente mancanza di collegamento o l'uso pretestuoso dell'accesso.
• Per i dati finanziari ed economici, il bilanciamento tra accesso difensivo e riservatezza è governato dal criterio generale della necessità per la cura o difesa di un interesse giuridico; non si applicano i criteri più rigorosi della stretta indispensabilità o della parità di rango previsti per dati sensibili, giudiziari o supersensibili.

Come è indicizzato