Adunanza plenaria n. 19/2020 - Consiglio Di Stato, Sezione P

Esito

La controversia

Nel corso di un giudizio di separazione giudiziale, nel quale aveva formulato domande di addebito, mantenimento e assegnazione della casa familiare, una coniuge aveva chiesto all’Agenzia delle Entrate, con istanza del 7 febbraio 2019, copia della documentazione fiscale, reddituale e patrimoniale dell’altro coniuge, compresi eventuali contratti di locazione, e delle comunicazioni degli operatori finanziari conservate nell’archivio dei rapporti finanziari. L’Agenzia aveva negato l’accesso, richiamando l’opposizione del controinteressato e, per i dati finanziari, la necessità di previa autorizzazione del giudice della separazione. Il TAR aveva accolto il ricorso ex art. 116 c.p.a. e ordinato l’esibizione con possibilità di estrarre copia. L’Agenzia ha appellato deducendo un unico motivo: erroneità della sentenza per non avere riconosciuto la specialità e prevalenza delle disposizioni processuali civili, in particolare degli artt. 155-sexies disp. att. c.p.c. e 492-bis c.p.c., rispetto alla disciplina dell’accesso documentale ex l. n. 241/1990; secondo l’appellante, l’accesso non sarebbe esperibile senza autorizzazione del giudice civile e la necessità del documento dovrebbe essere esclusa quando esso sia acquisibile tramite i rimedi probatori tipici del processo. L’appellata ha chiesto il rigetto dell’appello.

La decisione

L’Adunanza Plenaria ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha stabilito che i dati e gli atti dell’anagrafe tributaria, inclusi quelli dell’archivio dei rapporti finanziari, sono documenti amministrativi accessibili; che l’accesso difensivo ex l. n. 241/1990 è autonomo e complementare rispetto ai poteri istruttori del giudice civile e può essere esercitato prima o durante il giudizio, senza che sia necessaria la previa autorizzazione del giudice o il previo esperimento dei rimedi processuali di acquisizione; e che l’accesso comprende l’estrazione di copia. Resta a carico del richiedente l’onere di motivare e dimostrare il nesso di necessaria strumentalità, la corrispondenza e il collegamento tra i documenti e la situazione giuridica da curare o difendere; l’amministrazione deve valutare tali presupposti e bilanciare gli interessi, mentre i dati acquisiti sono utilizzabili dal richiedente esclusivamente per le finalità difensive dichiarate. È stata respinta anche la richiesta dell’Agenzia di differimento della camera di consiglio, considerata la natura accelerata del rito e la tutela della ragionevole durata, rilevando che l’amministrazione aveva comunque svolto difese scritte. Non era necessaria l’integrazione del contraddittorio nei confronti dell’originario controinteressato, privo di interesse a contraddire l’appello dell’amministrazione soccombente. Spese del grado compensate integralmente.

Norme richiamate

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  Dal descritto quadro normativo si può trarre una considerazione decisiva ai fini della soluzione al primo quesito interpretativo posto dalla Sezione rimettente, e cioè che, sotto il profilo oggettivo, la nozione normativa di «documento amministrativo» suscettibile di formare oggetto di istanza di accesso documentale è ampia e può riguardare ogni documento detenuto dalla pubblica amministrazione o da un soggetto, anche privato, alla stessa equiparato ai fini della specifica normativa dell’accesso agli atti, e formato non solo da una pubblica amministrazione, ma anche da soggetti privati, purché lo stesso concerna un’attività di pubblico interesse o sia utilizzato o sia detenuto o risulti significativamente collegato con lo svolgimento dell’attività amministrativa, nel perseguimento di finalità di interesse generale.

  La nozione di documento amministrativo ai fini dell’accesso è ampia: ricomprende anche documenti formati da privati, se detenuti o utilizzati nell’ambito di un’attività amministrativa di pubblico interesse. I dati dell’anagrafe tributaria, compreso l’archivio dei rapporti finanziari, ricadono in tale nozione.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  La logica difensiva è costruita intorno al principio dell’accessibilità dei documenti amministrativi per esigenze di tutela e si traduce in un onere aggravato sul piano probatorio, nel senso che grava sulla parte interessata l’onere di dimostrare che il documento al quale intende accedere è necessario (o, addirittura, strettamente indispensabile se concerne dati sensibili o giudiziari) per la cura o la difesa dei propri interessi.

  L’accesso difensivo opera autonomamente rispetto alla funzione partecipativa e di trasparenza, ma richiede al richiedente di dimostrare la necessità del documento per curare o difendere un interesse giuridico; per i dati sensibili o giudiziari è richiesta la stretta indispensabilità.

• art. 22, comma 1, lettera d), l. 241/1990

  La ‘corrispondenza’ circoscrive esattamente l’interesse all’accesso agli atti in senso «corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata».

  L’interesse legittimante l’accesso deve corrispondere a una situazione giuridicamente tutelata ed essere diretto, concreto e attuale, con un collegamento effettivo tra tale situazione e il documento richiesto.

• art. 25, comma 2, l. 241/1990

  La volontà del legislatore è di esigere che le finalità dell’accesso siano dedotte e rappresentate dalla parte in modo puntuale e specifico nell’istanza di ostensione, e suffragate con idonea documentazione (ad es. scambi di corrispondenza; diffide stragiudiziali; in caso di causa già pendente, indicazione sintetica del relativo oggetto e dei fatti oggetto di prova; ecc.), onde permettere all’amministrazione detentrice del documento il vaglio del nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta sub specie di astratta pertinenza con la situazione ‘finale’ controversa.

  La richiesta di accesso difensivo deve essere motivata in modo puntuale e specifico e supportata da elementi che consentano all’amministrazione di verificare la necessaria strumentalità e l’astratta pertinenza dei documenti rispetto alla situazione controversa; non basta un generico richiamo a esigenze probatorie.

• artt. 210, 211 e 213 c.p.c.

  Deve pertanto escludersi che la previsione, negli artt. 210, 211 e 213 cod. proc. civ., di strumenti di esibizione istruttoria aventi ad oggetto documenti detenuti dalla pubblica amministrazione possa precludere l’esercizio dell’accesso documentale difensivo secondo la disciplina di cui alla legge n. 241/1990, né prima né in pendenza del processo civile.

  Gli strumenti di esibizione e acquisizione probatoria del processo civile non escludono né precludono l’accesso difensivo, che può essere esercitato autonomamente prima o durante il giudizio.

• artt. 155-sexies disp. att. c.p.c. e 492-bis c.p.c.

  Tutt’al contrario, anche in tale materia un’interpretazione costituzionalmente orientata, a garanzia dell’effettività del diritto alla tutela giurisdizionale e del diritto alla prova intesi in senso lato, impone di affermare l’esperibilità dell’accesso difensivo ai documenti in questione, sia prima che in pendenza del processo civile, con la conseguenza che l’accesso non può essere legittimamente negato per l’incompatibilità in astratto tra le due discipline.

  I poteri istruttori del giudice civile nei procedimenti familiari, compresa la ricerca telematica nell’anagrafe tributaria, non sono alternativi né preclusivi rispetto all’accesso difensivo, esperibile prima o durante il processo.

• art. 22, comma 1, lettera a), l. 241/1990

  sul piano normativo, l’art. 22, comma 1, lettera a), l. n. 241/1990, come sostituito dall’art. 15 d.lgs. n. 15/2005, prevede quale forma generale di accesso quella «di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi»;

  La modalità ordinaria di accesso comprende sia la visione sia l’estrazione di copia; tale regola si applica anche ai documenti dell’anagrafe tributaria oggetto di accesso difensivo.

• art. 116 c.p.a.

  La mancata specificazione dell’ambito entro il quale tali interessi vanno curati è, inoltre, indicativa del fatto che il legislatore ha voluto appositamente trascendere la dimensione partecipativa procedimentale e la stessa logica della trasparenza della funzione amministrativa, e costruire l’accesso agli atti, piuttosto, come una pretesa ostensiva, finalizzata anche – eventualmente – alla difesa in giudizio, ed a sua volta autonomamente tutelata con una specifica azione avverso il diniego o il silenzio della pubblica amministrazione (si tratta dell’azione prevista dall’art. 116 cod. proc. amm.).

  Il diniego o il silenzio sull’accesso è autonomamente contestabile con l’azione prevista dall’art. 116 c.p.a.; la tutela dell’accesso difensivo non è assorbita dal giudizio relativo alla situazione sostanziale finale.

• art. 99, commi 4 e 5, c.p.a.

  L’Adunanza plenaria, conclusivamente, enuncia sulle questioni postele i seguenti principi di diritto, anche ai sensi dell’art. 99, comma 5, cod. proc. amm.

  L’Adunanza Plenaria enuncia i principi di diritto sulla questione rimessa e, ricorrendone i presupposti, può decidere l’intera controversia anziché restituirla alla sezione rimettente.

Massime di principio

• Le dichiarazioni, le comunicazioni e gli atti presentati o acquisiti dagli uffici dell’amministrazione finanziaria, contenenti dati reddituali, patrimoniali e finanziari e inseriti nelle banche dati dell’anagrafe tributaria, compreso l’archivio dei rapporti finanziari, costituiscono documenti amministrativi accessibili ai sensi degli artt. 22 e seguenti della l. n. 241/1990, ferme le esclusioni e i limiti previsti dalla legge.
• L’accesso documentale difensivo può essere esercitato indipendentemente dalla previsione e dall’esercizio dei poteri processuali di esibizione istruttoria e di richiesta di informazioni alla pubblica amministrazione nel processo civile; tali strumenti operano su piani distinti e sono tra loro complementari, non preclusivi.
• Nei procedimenti in materia di famiglia, l’accesso difensivo ai dati reddituali, patrimoniali e finanziari dell’altra parte, inclusi quelli dell’archivio dei rapporti finanziari, è esercitabile prima o durante il processo indipendentemente dai poteri istruttori d’ufficio attribuiti al giudice civile, senza necessità di previa autorizzazione giudiziale quale condizione generale di accesso.
• L’accesso difensivo presuppone che il richiedente dimostri un nesso di necessaria strumentalità tra la conoscenza del documento e la cura o difesa di una situazione giuridicamente tutelata, diretta, concreta e attuale. La richiesta deve indicare in modo puntuale e specifico le finalità e il collegamento dei documenti con la controversia; un generico riferimento a esigenze probatorie non è sufficiente.
• Per i dati personali di natura economica e finanziaria, il bilanciamento previsto dall’art. 24, comma 7, l. n. 241/1990 è regolato dal criterio della necessità per la cura o difesa dell’interesse giuridico, non dai più rigorosi criteri previsti per i dati sensibili, giudiziari o supersensibili. I documenti ottenuti devono essere utilizzati esclusivamente per le finalità difensive per le quali l’accesso è stato richiesto.
• L’accesso difensivo ai documenti dell’anagrafe tributaria comprende l’estrazione di copia: la sola visione non è sufficiente a consentire l’effettivo impiego dei documenti nella fase stragiudiziale o nel processo.

Come è indicizzato