Adunanza plenaria n. 18/2020 - Consiglio Di Stato, Sezione P

Esito

La controversia

La società ha impugnato la decadenza disposta dal GSE dopo che, nel corso dei controlli sull’impianto fotovoltaico, era emerso che il Factory Inspection Attestation prodotto per ottenere il premio del 10% previsto per componenti di produzione europea riportava «XX» nel campo relativo alla capacità produttiva annuale, mentre la certificazione effettivamente emessa indicava 15 MW. La Sezione VI, con sentenza non definitiva n. 2682/2020, aveva già ritenuto integrata una violazione rilevante rispetto alla maggiorazione e respinto le contestazioni sulla decadenza e sul recupero limitatamente a tale premio. Ha rimesso all’Adunanza Plenaria la questione se la violazione comportasse la decadenza dall’intera tariffa oppure dalla sola maggiorazione; se la domanda di tariffa base e premio avesse oggetto unico o plurimo e scindibile; e se la decadenza integrale avesse natura sanzionatoria, richiedendo l’accertamento del dolo o della colpa.

La decisione

L’Adunanza Plenaria ha enunciato i principi di diritto e ha restituito gli atti alla Quarta Sezione per la definizione dell’appello e per la decisione sulle spese, senza definire l’esito complessivo dell’impugnazione. Ha stabilito che la domanda di tariffa incentivante maggiorata ha oggetto plurimo e produce effetti giuridici scindibili; poiché la certificazione contestata riguardava il presupposto del solo premio del 10%, la violazione è rilevante ai fini della decadenza dalla sola maggiorazione, non dalla tariffa base, per la quale la provenienza dei pannelli è irrilevante. La decadenza pubblicistica è distinta dalla sanzione: è vincolata una volta accertati i presupposti, non richiede dolo o colpa e non può produrre effetti ablatori eccedenti il beneficio interessato dalla violazione. L’eventuale valutazione sulla rimproverabilità e sanzionabilità della condotta spetta all’autorità indipendente di settore, cui il GSE trasmette gli atti. Le spese sono state rimesse alla Sezione Quarta.

Norme richiamate

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Trattandosi di decadenza in senso proprio, l’accertamento della rilevanza rispetto al beneficio fruito assume importanza primaria, non solo, com’è evidente, in relazione alla gravità dello scostamento del comportamento rispetto al paradigma normativo, ma anche in ordine all’intensità del collegamento tra il comportamento violativo e il beneficio goduto, di guisa che la decadenza non abbia a provocare effetti ablatori esorbitanti rispetto al beneficio innanzi riconosciuto.

  La decadenza dagli incentivi richiede che la violazione sia causalmente rilevante rispetto al beneficio concretamente fruito e deve essere limitata alla componente del beneficio cui la violazione si riferisce, evitando effetti ablatori eccedenti.

• art. 12 d.m. 5 maggio 2011

  Per l'energia elettrica prodotta dagli impianti fotovoltaici di cui al presente titolo, il soggetto responsabile ha diritto a una tariffa individuata sulla base di quanto disposto dall'allegato 5. La tariffa incentivante è riconosciuta per un periodo di venti anni a decorrere dalla data di entrata in esercizio dell'impianto ed è costante in moneta corrente per tutto il periodo di incentivazione. Le tariffe di cui al presente articolo possono essere incrementate con le modalità e alle condizioni previste dagli articoli 13 e 14.

  La tariffa base costituisce una componente del beneficio distinta dal premio disciplinato dall’art. 14 e può essere giuridicamente separata dalla maggiorazione.

• art. 14, comma 1, lettera d), d.m. 5 maggio 2011

  La componente incentivante della tariffa individuata sulla base dell'allegato 5 è incrementata …….d) del 10%(percento) per gli impianti il cui costo di investimento di cui all'art. 3, comma 1, lettera b) per quanto riguarda i componenti diversi dal lavoro, sia per non meno del 60%(percento) riconducibile ad una produzione realizzata all'interno della Unione europea.

  Il premio del 10% è un incremento della tariffa base subordinato allo specifico requisito di produzione europea dei componenti; la violazione relativa alla certificazione di tale requisito incide sul premio, non sulla tariffa base.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  per l’espressa e specifica previsione, da parte della legge, non sussistendo, in materia di decadenza, una norma generale quale quelle prevista dall’art. 21 nonies della legge 241/90 che ne disciplini presupposti, condizioni ed effetti;

  La decadenza pubblicistica è distinta dall’annullamento d’ufficio: trova presupposti, condizioni ed effetti nella specifica previsione legislativa e non nella disciplina generale dell’art. 21-nonies.

Massime di principio

• Quando una domanda di incentivo comprende una tariffa base e una maggiorazione subordinata a un requisito autonomo, la domanda ha oggetto plurimo e i relativi effetti giuridici sono scindibili.
• Se una violazione documentale riguarda il requisito previsto esclusivamente per una maggiorazione incentivante, la decadenza ai sensi dell’art. 42, comma 3, del d.lgs. 28/2011 può investire soltanto la maggiorazione, qualora il requisito non incida sulla spettanza della tariffa base.
• La decadenza pubblicistica da un beneficio, una volta accertati i presupposti previsti dalla legge, è vincolata e non ha natura sanzionatoria; per la sua adozione non occorre accertare dolo o colpa.
• La rilevanza della violazione ai fini della decadenza richiede di verificare il collegamento causale tra condotta e beneficio e di limitare l’effetto ablatorio alla parte del beneficio interessata. La valutazione della rimproverabilità e l’eventuale irrogazione di sanzioni spettano all’autorità competente per il procedimento sanzionatorio.

Come è indicizzato