Adunanza plenaria n. 21/2020 - Consiglio Di Stato, Sezione P

Esito

La controversia

L’Agenzia delle Entrate ha appellato la sentenza del TAR Campania che aveva accolto la domanda di accesso ai dati finanziari dell’ex compagna del richiedente, detenuti nell’archivio dei rapporti finanziari dell’anagrafe tributaria. Il richiedente aveva presentato l’istanza per tutelare, nel giudizio pendente davanti al Tribunale per i minorenni di Napoli, le proprie pretese relative al mantenimento della figlia minorenne e alla responsabilità genitoriale. L’Agenzia aveva già osteso i documenti reddituali, ma negato l’accesso ai dati finanziari, ritenendo necessaria l’autorizzazione del giudice civile secondo gli artt. 492-bis c.p.c. e 155-sexies disp. att. c.p.c. L’unico articolato motivo d’appello deduceva l’erroneità della sentenza per avere escluso la specialità e prevalenza di tali strumenti processuali rispetto all’accesso difensivo previsto dalla l. 241/1990; sosteneva inoltre che la necessità del documento per la difesa dovesse comprendere l’impossibilità di acquisirlo mediante le forme processuali tipiche. L’appello contestava quindi la possibilità di ottenere in via autonoma dall’amministrazione i dati dell’archivio, senza autorizzazione del giudice della causa familiare.

La decisione

L’Adunanza Plenaria ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha enunciato che i dati reddituali, patrimoniali e finanziari conservati nell’anagrafe tributaria, compreso l’archivio dei rapporti finanziari, sono documenti amministrativi accessibili; che l’accesso difensivo è autonomo e complementare rispetto ai poteri istruttori e di acquisizione documentale del giudice civile, esercitabile sia prima sia durante il processo, anche nei procedimenti familiari; e che può essere consentito mediante estrazione di copia. Il ricorso a tali strumenti processuali non preclude dunque l’accesso e non è necessario ottenere previamente l’autorizzazione del giudice civile. L’accesso resta subordinato alla dimostrazione, nell’istanza motivata e con elementi specifici, della necessità del documento per la cura o difesa di un interesse giuridico direttamente, concretamente e attualmente collegato alla documentazione; l’amministrazione deve inoltre valutare in concreto gli interessi contrapposti e i limiti di legge. Per i dati economici e finanziari ordinari, il criterio applicabile è quello della necessità ai fini difensivi, non quello della stretta indispensabilità previsto per dati sensibili o giudiziari. L’istanza dell’amministrazione di differimento dell’udienza è stata respinta, considerati il rito camerale accelerato, la ragionevole durata del processo e l’avvenuto deposito di difese scritte. Non sono state liquidate spese nel grado d’appello, poiché l’appellato vittorioso non si era costituito.

Norme richiamate

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  Dal descritto quadro normativo si può trarre una considerazione decisiva ai fini della soluzione al primo quesito interpretativo posto dalla Sezione rimettente, e cioè che, sotto il profilo oggettivo, la nozione normativa di «documento amministrativo» suscettibile di formare oggetto di istanza di accesso documentale è ampia e può riguardare ogni documento detenuto dalla pubblica amministrazione o da un soggetto, anche privato, alla stessa equiparato ai fini della specifica normativa dell’accesso agli atti, e formato non solo da una pubblica amministrazione, ma anche da soggetti privati, purché lo stesso concerna un’attività di pubblico interesse o sia utilizzato o sia detenuto o risulti significativamente collegato con lo svolgimento dell’attività amministrativa, nel perseguimento di finalità di interesse generale.

  La nozione di documento amministrativo ai fini dell’accesso è ampia: comprende anche documenti formati da privati, se detenuti o utilizzati nell’ambito di un’attività amministrativa di pubblico interesse. I dati acquisiti e conservati nell’anagrafe tributaria rientrano in tale nozione.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  La logica difensiva è costruita intorno al principio dell’accessibilità dei documenti amministrativi per esigenze di tutela e si traduce in un onere aggravato sul piano probatorio, nel senso che grava sulla parte interessata l’onere di dimostrare che il documento al quale intende accedere è necessario (o, addirittura, strettamente indispensabile se concerne dati sensibili o giudiziari) per la cura o la difesa dei propri interessi.

  L’accesso difensivo richiede la prova della necessità del documento per la cura o difesa dell’interesse giuridico; per i dati sensibili o giudiziari è richiesta la stretta indispensabilità. L’istanza deve dimostrare un collegamento diretto, concreto e attuale tra la situazione tutelata e il documento.

• art. 22, comma 1, lettera d), l. 241/1990

  La volontà del legislatore è di esigere che le finalità dell’accesso siano dedotte e rappresentate dalla parte in modo puntuale e specifico nell’istanza di ostensione, e suffragate con idonea documentazione (ad es. scambi di corrispondenza; diffide stragiudiziali; in caso di causa già pendente, indicazione sintetica del relativo oggetto e dei fatti oggetto di prova; ecc.), onde permettere all’amministrazione detentrice del documento il vaglio del nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta sub specie di astratta pertinenza con la situazione ‘finale’ controversa.

  L’interesse legittimante deve corrispondere a una situazione giuridicamente tutelata ed essere collegato al documento. L’istanza deve indicare in modo puntuale e specifico la finalità difensiva e gli elementi che consentono all’amministrazione di verificare la necessaria strumentalità della documentazione.

• artt. 210, 211 e 213 c.p.c.

  Deve pertanto escludersi che la previsione, negli artt. 210, 211 e 213 cod. proc. civ., di strumenti di esibizione istruttoria aventi ad oggetto documenti detenuti dalla pubblica amministrazione possa precludere l’esercizio dell’accesso documentale difensivo secondo la disciplina di cui alla legge n. 241/1990, né prima né in pendenza del processo civile.

  Gli strumenti di esibizione e richiesta di informazioni nel processo civile operano su un piano distinto e non escludono né precludono l’accesso difensivo, esercitabile prima o durante il giudizio.

• artt. 155-sexies disp. att. c.p.c. e 492-bis c.p.c.

  Non si ravvisa, pertanto, ragione alcuna di escludere o precludere l’esperibilità dell’accesso documentale difensivo ai documenti della anagrafe tributaria, ivi incluso l’archivio dei rapporti finanziari, contenenti i dati reddituali, patrimoniali e finanziari della rispettiva parte antagonista, nell’ambito dei procedimenti in materia di famiglia al fine di accertare le sostanze patrimoniali e le disponibilità reddituali di ognuno dei coniugi e, così, determinare l’entità dell’assegno disposto a beneficio di quello più bisognoso nonché dell’eventuale prole, sia prima che in pendenza del processo civile, in particolare non ostandovi l’attribuzione, al giudice delle controversie familiari, dei poteri istruttori di ufficio sopra menzionati.

  I poteri istruttori del giudice nei procedimenti familiari, compresa la ricerca telematica nell’anagrafe tributaria, non hanno carattere esclusivo e non precludono l’autonomo accesso difensivo ai documenti, prima o durante il processo.

• art. 22, comma 1, lettera a), l. 241/1990

  Sul piano normativo, l’art. 22, comma 1, lettera a), l. n. 241/1990, come sostituito dall’art. 15 d.lgs. n. 15/2005, prevede quale forma generale di accesso quella «di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi».

  La forma ordinaria dell’accesso comprende sia la visione sia l’estrazione di copia; anche i documenti finanziari dell’anagrafe tributaria possono pertanto essere acquisiti in copia quando ricorrono i presupposti dell’accesso difensivo.

• art. 99, commi 4 e 5, c.p.a.

  Premesso che ai sensi dell’art. 99, comma 4, cod. proc. amm. sussistono i presupposti per decidere l’intera controversia, e facendo applicazione degli esposti principi al caso di specie, l’appello – incentrato sull’unico, complesso motivo in diritto dell’erronea mancata considerazione nell’impugnata sentenza dell’asserito rapporto di specialità specializzante intercorrente tra la normativa contenuta negli artt. 155-sexies disp. att. cod. proc. civ. e 492-bis cod. proc. civ. d’un lato, e la disciplina dell’accesso documentale difensivo ex art. 24 l. n. 241/1990 d’altro lato (vizio ritenuto assorbente di ogni valutazione dell’esercizio in concreto del potere amministrativo e idoneo a sorreggere, in tesi, la riforma della sentenza), e dell’erronea omessa considerazione che (sempre secondo l’assunto dell’appellante) l’indispensabilità del documento ai fini dell’accesso difensivo deve essere intesa (anche) come impossibilità di acquisire il documento attraverso le forme processuali tipiche già previste dall’ordinamento – deve essere respinto, con la conseguente conferma della statuizione di accoglimento del TAR.

  L’Adunanza Plenaria, ricorrendone i presupposti, decide l’intera controversia dopo aver enunciato i principi di diritto; applicandoli al caso concreto, respinge l’appello e conferma la decisione del TAR.

Massime di principio

• Le dichiarazioni, le comunicazioni e gli atti acquisiti dagli uffici finanziari, contenenti dati reddituali, patrimoniali o finanziari e inseriti nelle banche dati dell’anagrafe tributaria, compreso l’archivio dei rapporti finanziari, sono documenti amministrativi accessibili ai sensi degli artt. 22 ss. l. 241/1990 quando ricorrono i presupposti dell’accesso documentale.
• L’accesso difensivo ai documenti amministrativi è autonomo e complementare rispetto agli strumenti di acquisizione probatoria previsti dal processo civile; può essere esercitato prima o durante il giudizio e non è precluso dalla previsione o dall’esercizio dei poteri istruttori del giudice civile, inclusi quelli previsti per i procedimenti in materia di famiglia.
• Chi richiede l’accesso difensivo deve indicare puntualmente la situazione giuridica da curare o difendere e documentare il nesso diretto, concreto e attuale di corrispondenza e collegamento tra tale situazione e i documenti richiesti; non è sufficiente un generico richiamo a esigenze probatorie o difensive. La necessità va valutata in prospettiva ex ante rispetto all’astratta pertinenza dei documenti alla controversia.
• Per i dati economici e finanziari non qualificabili come sensibili o giudiziari, il bilanciamento tra accesso difensivo e riservatezza è regolato dal criterio della necessità ai fini della cura o difesa dell’interesse giuridico; la conoscenza ottenuta deve essere utilizzata esclusivamente per le finalità difensive indicate.
• L’accesso difensivo ai documenti dell’anagrafe tributaria può comprendere l’estrazione di copia, non essendo sufficiente la sola visione a realizzarne la funzione di acquisizione documentale per l’eventuale uso stragiudiziale o processuale.

Come è indicizzato