Adunanza plenaria n. 7/2021 - Consiglio Di Stato, Sezione P

Esito

La controversia

L’impresa ha chiesto il risarcimento dei danni derivanti dal ritardo della Regione Siciliana nel rilascio delle autorizzazioni uniche previste dall’art. 12 d.lgs. 387/2003 per quattro impianti fotovoltaici, tre dei quali successivamente autorizzati. Il ritardo, protrattosi nonostante l’esperimento dell’azione avverso il silenzio e del giudizio di ottemperanza, avrebbe determinato la perdita dell’accesso agli incentivi tariffari per gli impianti collocati a terra su fondi agricoli, a seguito del divieto introdotto dall’art. 65 d.l. 1/2012. Il giudice rimettente aveva già accertato, con efficacia di giudicato interno, la violazione dei termini procedimentali, la fondatezza della pretesa al bene della vita, la colpa dell’amministrazione e il carattere ostativo della sopravvenienza normativa. Sono state deferite all’Adunanza Plenaria questioni sulla natura contrattuale o aquiliana della responsabilità amministrativa, sull’applicabilità del criterio della prevedibilità del danno, sul nesso causale tra ritardo e perdita degli incentivi e sui criteri di liquidazione del lucro cessante o della perdita di chance.

La decisione

L’Adunanza Plenaria ha qualificato come aquiliana, e non contrattuale, la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi derivante sia dall’illegittimo esercizio del potere sia dall’inosservanza colposa o dolosa del termine di conclusione del procedimento. È quindi necessario accertare la lesione ingiusta di un bene della vita; per la determinazione del danno trovano applicazione, tramite l’art. 2056 c.c., i criteri della conseguenza immediata e diretta e dell’evitabilità con l’ordinaria diligenza, previsti dagli artt. 1223 e 1227 c.c., mentre non si applica il limite della prevedibilità di cui all’art. 1225 c.c. La mancata attivazione degli strumenti di sollecitazione, dell’azione contro il silenzio o dell’ottemperanza non costituisce condizione di proponibilità della domanda risarcitoria, essendo esclusa ogni pregiudiziale amministrativa, ma può incidere sulla misura del risarcimento se tali iniziative avrebbero evitato o limitato il danno. Quanto al rapporto tra ritardo e perdita degli incentivi, per il periodo anteriore alla sopravvenienza normativa il nesso causale è astrattamente configurabile quando il ritardo abbia reso rilevante il divieto normativo che avrebbe altrimenti potuto essere evitato; per il periodo successivo occorre verificare se gli incentivi sarebbero comunque cessati per l’abrogazione normativa oppure se fossero salvaguardati dalla disciplina sopravvenuta. Il danno non può essere liquidato nella misura dell’intero profitto che l’impresa avrebbe conseguito svolgendo l’attività, ma secondo i criteri della perdita di chance, anche mediante liquidazione equitativa. La causa è stata restituita al CGARS per la decisione delle questioni residue.

Norme richiamate

• art. 99 c.p.a.

  questioni di diritto deferite

  L’Adunanza Plenaria enuncia i principi di diritto sulle questioni rimesse e restituisce il giudizio al giudice rimettente per la decisione residua.

• art. 7, commi 4 e 7, c.p.a.

  tutela piena ed effettiva

  Attribuisce alla giurisdizione amministrativa le controversie sul risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi e concentra presso il giudice amministrativo le forme di tutela relative agli interessi legittimi.

• art. 30 c.p.a.

  condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria

  Prevede l’azione risarcitoria per danno da illegittimo esercizio del potere o da mancato esercizio dell’attività obbligatoria; il comma 3 consente di valutare la mancata adozione di condotte diligenti del privato ai fini della delimitazione del danno.

• art. 2-bis l. 241/1990

  sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento

  Fondamento specifico della responsabilità per danno da ritardo, subordinata alla prova della lesione ingiusta e del danno conseguenza.

• art. 2 l. 241/1990

  conclusione del procedimento

  Impone il dovere di concludere il procedimento entro il termine previsto e disciplina gli strumenti di avocazione e di superamento dell’inerzia.

• art. 2043 c.c.

  Qualunque fatto doloso o colposo, che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno

  È il fondamento generale della responsabilità aquiliana dell’amministrazione per lesione di interessi legittimi.

• art. 2056 c.c.

  equo apprezzamento delle circostanze del caso

  Rende applicabili alla responsabilità aquiliana i criteri di determinazione del danno degli artt. 1223, 1226 e 1227 c.c., compresa la liquidazione equitativa.

• art. 1223 c.c.

  conseguenza immediata e diretta

  Delimita le conseguenze patrimoniali risarcibili, richiedendo un rapporto di consequenzialità immediata e diretta tra illecito e danno.

• art. 1225 c.c.

  Non si applica alla responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi.

• art. 1227, comma 2, c.c.

  non è dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza

  Impone di considerare la condotta diligente esigibile dal privato e consente di escludere o ridurre il risarcimento per i danni evitabili mediante strumenti procedimentali o processuali ordinari.

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  Disciplina il procedimento autorizzativo per la costruzione e gestione degli impianti di produzione energetica da fonti rinnovabili; il ritardo nella sua conclusione può fondare responsabilità risarcitoria.

• art. 65 d.l. 1/2012, convertito dalla l. 27/2012

  divieto di accesso al regime tariffario incentivante

  La sopravvenienza normativa può costituire fattore causale autonomo per il periodo successivo, ma non interrompe necessariamente il nesso causale per il periodo in cui il divieto è divenuto rilevante proprio a causa del ritardo amministrativo.

• art. 63, comma 1, c.p.a.

  Concorre a fondare l’onere di allegazione e prova del danno posto a carico del danneggiato.

• art. 64, comma 1, c.p.a.

  Concorre a fondare l’onere probatorio della parte che domanda il risarcimento, anche mediante presunzioni nei limiti consentiti.

Massime di principio

• La responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, derivante dall’illegittimo esercizio del potere o dall’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, ha natura aquiliana e non contrattuale; occorre pertanto provare la lesione ingiusta di uno specifico bene della vita.
• Nella responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione non trova applicazione il limite della prevedibilità del danno previsto dall’art. 1225 c.c.; il danno risarcibile deve tuttavia costituire conseguenza immediata e diretta dell’illecito ai sensi degli artt. 1223 e 2056 c.c. ed essere delimitato considerando i danni evitabili con l’ordinaria diligenza ai sensi dell’art. 1227, comma 2, c.c.
• La mancata attivazione degli strumenti procedimentali o processuali contro l’inerzia amministrativa non costituisce presupposto processuale né pregiudiziale per l’azione risarcitoria da danno da ritardo, ma può ridurre o escludere il risarcimento se l’iniziativa omessa avrebbe verosimilmente evitato o limitato il danno.
• Quando il ritardo nel rilascio di un’autorizzazione renda applicabile una sopravvenienza normativa che impedisce l’accesso a benefici economici, il nesso causale può sussistere per il periodo in cui il beneficio sarebbe stato ottenibile se il procedimento fosse stato concluso tempestivamente; per il periodo successivo occorre verificare se il beneficio sarebbe comunque cessato per effetto della sopravvenienza legislativa.
• Il danno da mancato conseguimento di utilità economiche future deve essere liquidato secondo i criteri della perdita di chance, previa prova di una consistenza probabilistica adeguata, e può essere determinato equitativamente; non coincide automaticamente con l’intero profitto che il privato avrebbe conseguito se l’attività fosse stata svolta tempestivamente.

Come è indicizzato