Sentenza n. 1615/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva presentato domanda di VIA, nell'ambito di un Provvedimento Unico Ambientale ai sensi dell'art. 27 d.lgs. 152/2006, per la realizzazione di un impianto agrivoltaico di potenza pari a 19,42 MW, comprensivo dei profili paesaggistici e culturali. Dopo la dichiarazione di procedibilità, la conferenza di servizi non aveva concluso i lavori entro il termine del 16 maggio 2024 e la società aveva diffidato il MASE a provvedere, proponendo poi azione avverso il silenzio. Il TAR aveva accolto il ricorso, ritenendo non conclusivi gli atti endoprocedimentali intervenuti e considerando applicabile il silenzio-assenso sul concerto del Ministero della Cultura. I Ministeri hanno appellato deducendo: nullità della sentenza per contraddittorietà tra motivazione e dispositivo quanto al termine assegnato per provvedere; violazione dell'art. 8 d.lgs. 152/2006, sostenendo che il progetto, di potenza inferiore a 50 MW, fosse PNIEC non prioritario e che il sistema di priorità e doppia calendarizzazione impedisse l'assegnazione di un termine fisso idoneo a farlo prevalere sui progetti prioritari; abrogazione o incompatibilità dell'art. 25, comma 7, d.lgs. 152/2006 sulla perentorietà dei termini; inapplicabilità dell'art. 17-bis l. 241/1990 al concerto del Ministero della Cultura, poiché l'art. 25, comma 2-quater, d.lgs. 152/2006 prevederebbe esclusivamente il potere sostitutivo e poiché la VIA dovrebbe essere adottata con provvedimento espresso in base al diritto dell'Unione europea.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il contrasto tra il termine di 60 giorni indicato nella motivazione e quello di 30 giorni riportato nel dispositivo della sentenza di primo grado è stato qualificato come mero errore materiale; è prevalso il termine di 60 giorni risultante dalla motivazione. Quanto ai termini della VIA, il Consiglio di Stato ha affermato che l'art. 8 d.lgs. 152/2006, anche dopo le modifiche sulla trattazione prioritaria dei progetti PNIEC e sulla riserva di una quota non superiore ai tre quinti per i progetti prioritari, non ha derogato espressamente all'art. 25, comma 7, che qualifica come perentori tutti i termini del procedimento di VIA. La perentorietà è tuttavia sui generis: la scadenza non determina la perdita del potere di provvedere, poiché nei procedimenti ambientali non opera il silenzio significativo di cui all'art. 20, comma 4, l. 241/1990; l'inerzia integra silenzio-inadempimento, azionabile ai sensi dell'art. 31 c.p.a., con possibile risarcimento da ritardo. Il progetto non prioritario conserva quindi l'interesse alla definizione del procedimento. L'esecuzione della tutela giurisdizionale deve però rispettare il sistema legale delle quote: il progetto deve essere valutato in priorità soltanto rispetto alla quota, non inferiore ai due quinti, riservata ai progetti PNIEC non prioritari, senza pregiudicare la precedenza dei progetti prioritari. Quanto al concerto del Ministero della Cultura, l'art. 17-bis l. 241/1990 è applicabile anche alle amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili, compresi beni culturali e paesaggio. L'art. 25, comma 2-quater, d.lgs. 152/2006 non disciplina l'inerzia della Soprintendenza nel rendere il proprio parere e non esclude il silenzio-assenso endoprocedimentale; l'art. 25, comma 1, impone comunque all'autorità competente di procedere alla valutazione anche in caso di pareri tardivi, negativi o dissensi. Il MASE e il Ministero della Cultura sono stati condannati a provvedere entro 90 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, previa valutazione del progetto in conformità alla quota di trattazione applicabile, anche mediante una seduta straordinaria. È stata prevista, in caso di inottemperanza e su istanza della società, la successiva nomina di un commissario ad acta. Le spese sono state poste solidalmente a carico dei Ministeri, per euro 4.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 8 d.lgs. 152/2006

  Ai progetti da considerare prioritari ... è riservata una quota non superiore ai tre quinti delle trattazioni ... Progetti diversi da quelli prioritari sono trattati ... in ordine cronologico ...

  La disciplina delle priorità e della doppia calendarizzazione organizza l'ordine di esame delle istanze, ma non deroga alla perentorietà dei termini di conclusione della VIA e non elimina l'interesse dei proponenti di progetti non prioritari alla definizione del procedimento.

• art. 25, comma 1, d.lgs. 152/2006

  l'autorità competente procede comunque alla valutazione

  L'autorità competente deve procedere alla valutazione anche quando le amministrazioni coinvolte non rendano tempestivamente i pareri o esprimano valutazioni negative o dissensi.

• art. 25, comma 7, d.lgs. 152/2006

  Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori

  La perentorietà dei termini permane nonostante la disciplina delle priorità; essa non comporta però la decadenza dell'amministrazione dal potere di provvedere, sicché la scadenza determina silenzio-inadempimento e consente l'azione ex art. 31 c.p.a.

• art. 25, comma 2-quater, d.lgs. 152/2006

  La disposizione disciplina specifiche ipotesi di inerzia, tra cui il ritardo nel rilascio del concerto da parte del direttore generale competente del Ministero della Cultura, ma non l'inerzia della Soprintendenza nel rendere il proprio parere; non esclude pertanto l'applicazione dell'art. 17-bis l. 241/1990.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Il silenzio-assenso endoprocedimentale si applica anche nei procedimenti concernenti interessi sensibili, compresi la tutela paesaggistica e i beni culturali, quando l'amministrazione consultata non si pronunci nel termine previsto.

• art. 20, comma 4, l. 241/1990

  L'esclusione del silenzio-assenso nei procedimenti ambientali impedisce di configurare la scadenza del termine VIA come formazione di un provvedimento tacito finale, ma non impedisce il silenzio-assenso endoprocedimentale previsto dall'art. 17-bis.

• art. 31 c.p.a.

  La scadenza dei termini perentori della VIA, senza conclusione del procedimento, consente al proponente di proporre azione contro il silenzio-inadempimento.

• art. 2-bis l. 241/1990

  L'inerzia nella conclusione del procedimento può fondare la tutela risarcitoria per danno da ritardo, secondo i presupposti applicabili.

Massime di principio

• La disciplina dell'art. 8 d.lgs. 152/2006 sulla priorità e sulla doppia calendarizzazione dei progetti PNIEC non deroga espressamente alla previsione dell'art. 25, comma 7, d.lgs. 152/2006, sicché tutti i termini del procedimento di VIA restano perentori.
• La perentorietà dei termini della VIA è una perentorietà sui generis: la loro scadenza non determina la decadenza dell'amministrazione dal potere di provvedere né la formazione di un silenzio-assenso finale, ma integra silenzio-inadempimento, contro il quale il proponente può agire ai sensi dell'art. 31 c.p.a. e, ricorrendone i presupposti, chiedere il risarcimento del danno da ritardo.
• L'accoglimento dell'azione avverso il silenzio relativa a un progetto PNIEC non prioritario deve imporre all'amministrazione di definire il procedimento entro un termine, ma rispettando il sistema legale delle quote di trattazione: il progetto può essere esaminato in priorità soltanto rispetto agli altri progetti appartenenti alla quota dei PNIEC non prioritari, senza pregiudicare i progetti prioritari.
• Il silenzio-assenso endoprocedimentale previsto dall'art. 17-bis l. 241/1990 può operare anche nei procedimenti nei quali siano coinvolte amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili, inclusi i beni culturali e il paesaggio, salvo una specifica disciplina incompatibile.
• L'art. 25, comma 2-quater, d.lgs. 152/2006, relativo a specifiche ipotesi di inerzia e al potere sostitutivo, non esclude l'applicazione combinata dell'art. 17-bis l. 241/1990 e dell'art. 25, comma 1, d.lgs. 152/2006 quando l'amministrazione preposta alla tutela culturale non renda tempestivamente il proprio parere.

Come è indicizzato