Sentenza n. 112/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società aveva impugnato il provvedimento con cui Roma Capitale aveva dichiarato inefficace la SCIA presentata per il trasferimento di un esercizio di vicinato alimentare in un locale situato nel Sito Unesco, avente superficie di vendita inferiore a 100 mq. Contestava inoltre le disposizioni della D.A.C. n. 109 del 2023 che imponevano, per l’apertura e il trasferimento degli esercizi di vicinato alimentare nell’area tutelata, una superficie di vendita minima di 100 mq su un unico livello. Deduceva carenza di potere, violazione della disciplina statale e regionale del commercio, difetto di istruttoria e motivazione, irragionevolezza, sproporzionalità, arbitrarietà e sviamento, sostenendo che i limiti dovessero applicarsi soltanto alle nuove aperture e non ai trasferimenti di attività già titolate. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo legittima in astratto la conformazione del commercio nel Sito Unesco, ma irragionevole e sproporzionata la scelta di applicare lo stesso limite dimensionale a tutte le attività del settore alimentare senza distinguere tra le diverse tipologie commerciali. Roma Capitale ha appellato tale statuizione, sostenendo che il limite fosse giustificato dalla tutela dell’ambiente urbano, del patrimonio storico-culturale, del decoro, della vivibilità e dalla necessità di contenere congestionamento e assembramenti, nonché proporzionato perché intermedio rispetto alla superficie massima degli esercizi di vicinato. La società ha proposto appello incidentale condizionato, insistendo sull’illegittimità delle disposizioni regolamentari, sull’assenza di potere comunale e sull’illegittima equiparazione tra nuova apertura e trasferimento di attività già autorizzata.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello principale e respinto l’appello incidentale, riformando la sentenza del TAR e respingendo integralmente il ricorso originario. Ha ritenuto legittimo il potere di Roma Capitale di conformare la disciplina delle attività commerciali nel Sito Unesco per tutelare interessi imperativi di carattere generale, quali l’ambiente urbano, il decoro, la vivibilità, la sicurezza, la conservazione del patrimonio storico e artistico e la qualità dell’offerta commerciale. Il limite di 100 mq per la superficie di vendita è stato giudicato ragionevole, proporzionato e non discriminatorio: la scelta di adottare un parametro unico per tutti gli esercizi di vicinato alimentare evita disparità di trattamento tra diverse tipologie di attività e costituisce una misura intermedia rispetto al limite massimo di 250 mq previsto per gli esercizi di vicinato. Il limite è stato inoltre ritenuto coerente con l’obiettivo di assicurare la fruibilità degli spazi interni, contenere gli avventori e prevenire assembramenti e congestionamento nelle aree circostanti. Il giudice ha escluso il difetto di istruttoria, valorizzando gli elementi risultanti dalla relazione dell’amministrazione e il collegamento tra la superficie minima, la superficie massima per il consumo sul posto e le finalità di tutela dell’area. È stata ritenuta legittima anche l’applicazione delle prescrizioni sia alle nuove aperture sia ai trasferimenti di attività già titolate: l’esenzione dei trasferimenti avrebbe creato una disparità tra operatori e compromesso l’effettività della disciplina. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate per la novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica privata può essere conformata e limitata quando ciò sia necessario per tutelare interessi costituzionali prevalenti e motivi imperativi di interesse generale.

• art. 9 Cost.

  La tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale costituisce un interesse pubblico idoneo a giustificare limitazioni all’iniziativa economica privata.

• art. 3 Cost.

  Il principio di uguaglianza costituisce fondamento del giudizio di ragionevolezza e proporzionalità e impone di evitare discriminazioni tra situazioni comparabili.

• art. 97 Cost.

  Le prescrizioni regolamentari devono essere coerenti con i principi di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione.

• art. 31 d.l. n. 201/2011, convertito dalla legge n. 214/2011

  Consente limitazioni all’esercizio delle attività commerciali, in presenza di motivi imperativi di interesse generale connessi, tra l’altro, alla tutela dell’ambiente, della sicurezza, del decoro urbano e delle caratteristiche dei centri storici.

• art. 9 direttiva 2006/123/CE

  Gli Stati membri possono subordinare l'accesso ad un'attività di servizio e il suo esercizio ad un regime di autorizzazione soltanto se ... a) il regime di autorizzazione non deve essere discriminatorio nei confronti del prestatore; b) la necessità di un regime di autorizzazione deve essere giustificata da un motivo imperativo di interesse generale; c) l'obiettivo perseguito non può essere conseguito tramite una misura meno restrittiva.

  Le limitazioni all’accesso e all’esercizio delle attività economiche sono ammissibili se non discriminatorie, giustificate da un motivo imperativo di interesse generale e necessarie perché l’obiettivo non possa essere raggiunto con misure meno restrittive.

• art. 4 direttiva 2006/123/CE

  Tra i motivi imperativi di interesse generale rientrano la tutela dell’ambiente urbano e la conservazione del patrimonio storico e artistico.

• d.lgs. n. 114/1998

  La disciplina statale del commercio in sede fissa classifica gli esercizi di vicinato secondo la distinzione tra settore alimentare e non alimentare, senza imporre una differenziazione per singole categorie merceologiche.

• L.R. Lazio n. 22/2019

  Attribuisce ai Comuni il potere di disciplinare i profili localizzativi e i limiti di insediamento delle attività commerciali, nonché di adottare programmi di salvaguardia e riqualificazione dei centri storici, nel rispetto dei criteri regionali.

• art. 14, comma 2, lett. a), D.A.C. n. 109/2023

  La disposizione, imponendo una superficie minima di vendita di 100 mq per gli esercizi di vicinato alimentare nelle aree tutelate, è stata ritenuta legittima e coerente con le finalità di tutela del Sito Unesco.

• art. 16, comma 1, lett. c), e comma 2, D.A.C. n. 109/2023

  Le disposizioni che applicano il limite dimensionale alle attività commerciali nel Sito Unesco, comprese quelle trasferite, sono state ritenute legittime e non discriminatorie.

Massime di principio

• Il Comune può imporre limiti dimensionali e altri requisiti conformativi all’insediamento di attività commerciali in aree storiche e culturali protette quando tali misure siano funzionali alla tutela dell’ambiente urbano, del decoro, della vivibilità, della qualità dell’offerta commerciale e del patrimonio storico-artistico, purché rispettino i principi di non discriminazione, necessità e proporzionalità.
• La scelta amministrativa di adottare un unico parametro dimensionale per tutti gli esercizi di vicinato appartenenti al medesimo settore commerciale non è irragionevole per il solo fatto che non distingue tra singole tipologie merceologiche, se il parametro è coerente con la classificazione normativa di settore e mira a evitare disparità di trattamento tra operatori comparabili.
• Un limite dimensionale intermedio rispetto alla superficie massima consentita per gli esercizi di vicinato può essere ritenuto proporzionato quando sia collegato alla fruibilità degli spazi interni, al contenimento degli avventori e alla prevenzione di assembramenti e congestionamento nelle aree urbane sensibili.
• Le prescrizioni conformative adottate per tutelare un’area protetta possono essere applicate sia alle nuove aperture sia ai trasferimenti di attività già titolate, quando il trasferimento comporti l’insediamento dell’attività nell’area tutelata; l’esenzione dei trasferimenti può determinare una disparità tra operatori e compromettere l’effettività della disciplina.
• Le limitazioni all’esercizio di attività economiche sono compatibili con la direttiva 2006/123/CE quando non siano discriminatorie, siano giustificate da motivi imperativi di interesse generale e risultino necessarie e proporzionate rispetto all’obiettivo perseguito.

Come è indicizzato