Sentenza n. 2910/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il Comune aveva accertato la presenza di due porticati, articolati su due livelli e privi di titolo abilitativo, e con ordinanza n. 6/2018 ne aveva ingiunto la demolizione sia alla nuda proprietaria sia all’usufruttuario. Accertata la mancata demolizione, il Comune aveva irrogato la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, qualificando l’atto come ordinanza-ingiunzione e richiamando l’esecuzione ai sensi della l. 689/1981. L’appellante deduceva: 1) violazione e falsa applicazione della l. 689/1981 e del d.lgs. 150/2011, sostenendo che la sanzione edilizia non fosse riconducibile al sistema dell’ordinanza-ingiunzione; 2) violazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001 ed eccesso di potere, affermando di non essere responsabile dell’abuso e di non poter essere sanzionato quale usufruttuario non responsabile; 3) violazione dell’art. 27 d.P.R. 380/2001, sostenendo che, trattandosi di area sottoposta a vincolo idrogeologico, il Comune avrebbe dovuto procedere direttamente d’ufficio alla demolizione. Il TAR aveva accolto il ricorso soltanto quanto alla nuda proprietaria, ritenuta non responsabile dell’abuso, e lo aveva respinto quanto all’usufruttuario.

La decisione

L’appello è stato respinto. Quanto al primo motivo, il Consiglio di Stato ha precisato che la sanzione pecuniaria per inottemperanza all’ordine di demolizione ha natura amministrativa afflittiva ed è soggetta ai principi di tipicità, tassatività, afflittività e tempus regit actum. Tuttavia, la relativa impugnazione rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., e non nell’opposizione a ordinanza-ingiunzione prevista dalla l. 689/1981. Il richiamo comunale al giudice ordinario e alla l. 689/1981 non ha prodotto un concreto pregiudizio, poiché l’appellante ha comunque adito il giudice munito di giurisdizione. Parimenti, la qualificazione dell’atto come immediatamente esecutivo non ha arrecato un danno effettivo, essendo comunque applicabile la disciplina dell’immediata efficacia dei provvedimenti negativi richiamata dal giudice. Quanto al secondo motivo, la responsabilità per la sanzione non grava automaticamente sul proprietario non responsabile dell’abuso, ma può sorgere quando il soggetto sia responsabile dell’abuso oppure, avendo la disponibilità e il possesso del bene, non provveda alla demolizione. Nel caso concreto, l’usufruttuario disponeva dell’immobile, ricevuto in donazione nel 2003, e pertanto poteva essere destinatario della sanzione. Quanto al terzo motivo, non vi è contraddizione tra i poteri-doveri comunali di tutela della sicurezza idrogeologica e l’irrogazione della sanzione conseguente alla mancata ottemperanza all’ordine di demolizione. La mancata demolizione entro il termine stabilito integra un illecito amministrativo omissivo propter rem, distinto dall’illecito derivante dalla realizzazione dell’abuso. Il Comune non si è costituito in appello; le spese sono state dichiarate nulle.

Norme richiamate

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  Prevede la sanzione amministrativa pecuniaria per la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione; la sanzione ha natura afflittiva ed è applicabile al soggetto responsabile oppure a chi, pur avendo la disponibilità e il possesso del bene, non provveda alla demolizione.

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi a oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia.

• art. 27, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Non esclude l’applicazione della sanzione per inottemperanza all’ordine di demolizione quando l’abuso ricada in un’area sottoposta a vincolo idrogeologico; l’eventuale potere di demolizione d’ufficio non assorbe né impedisce la sanzione conseguente all’inottemperanza.

• art. 21-bis l. 241/1990

  È richiamato per affermare l’immediata efficacia del provvedimento negativo, sicché la qualificazione dell’ordinanza come titolo esecutivo non ha arrecato un pregiudizio effettivo.

• art. 22 l. 689/1981

  Il richiamo alla disciplina dell’opposizione a ordinanza-ingiunzione non modifica il riparto di giurisdizione in materia urbanistica ed edilizia, né rende applicabile il relativo rito davanti al giudice ordinario.

• art. 27 l. 689/1981

  Il richiamo contenuto nell’ordinanza comunale all’esecuzione ai sensi della l. 689/1981 non incide sulla qualificazione sostanziale della controversia né sulla giurisdizione del giudice amministrativo.

• Adunanza Plenaria Consiglio di Stato n. 16/2023

  La mancata ottemperanza all’ordine di demolizione entro il termine da esso fissato comporta la perduranza di una situazione contra ius e costituisce un illecito amministrativo omissivo propter rem, distinto dal precedente illecito commesso con la realizzazione delle opere abusive.

  La mancata demolizione costituisce un illecito autonomo e successivo rispetto alla realizzazione dell’abuso, imputabile anche al soggetto che, pur non avendo realizzato l’opera, abbia la disponibilità del bene e non ottemperi all’ordine ripristinatorio.

Massime di principio

• La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 per l’inottemperanza all’ordine di demolizione è una sanzione amministrativa afflittiva, soggetta ai principi di tipicità, tassatività, afflittività e tempus regit actum.
• Le controversie relative alla sanzione pecuniaria per inottemperanza all’ordine di demolizione rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistica ed edilizia, anche se l’amministrazione abbia erroneamente qualificato l’atto come ordinanza-ingiunzione ai sensi della l. 689/1981.
• L’erroneo richiamo, nell’atto sanzionatorio, alla tutela davanti al giudice ordinario o alla disciplina dell’opposizione a ordinanza-ingiunzione non determina l’illegittimità dell’atto quando il destinatario abbia potuto adire il giudice amministrativo munito di giurisdizione senza subire un concreto pregiudizio.
• La sanzione per l’inottemperanza all’ordine di demolizione non può essere irrogata automaticamente al proprietario non responsabile dell’abuso, ma può essere applicata al soggetto che, pur non avendo realizzato l’opera, abbia la disponibilità e il possesso del bene e non provveda alla demolizione.
• La mancata ottemperanza all’ordine di demolizione entro il termine assegnato integra un illecito amministrativo omissivo propter rem, autonomo e distinto dall’illecito costituito dalla realizzazione dell’abuso edilizio.
• La possibilità per l’amministrazione di procedere d’ufficio alla demolizione, anche in presenza di vincoli a tutela della sicurezza idrogeologica, non esclude né assorbe la sanzione pecuniaria conseguente alla mancata ottemperanza all’ordine di demolizione.

Come è indicizzato