Cassazione Civile, Ordinanza n. 26989/2026 del 16/10/2026

Esito

La controversia

La società rappresentata dal ricorrente, iscritta nell’elenco previsto dalla legge n. 266 del 2005, era stata autorizzata dal Comune, ai sensi dell’art. 86 TULPS, a installare nel proprio locale cinque apparecchi di intrattenimento di cui all’art. 110, comma 6, lett. a, TULPS. Aveva inoltre stipulato con un bookmaker estero un contratto di ricevitoria per svolgere attività di centro di trasmissione dati e aveva chiesto la licenza di pubblica sicurezza ex art. 88 TULPS, che era stata negata perché il bookmaker non disponeva di concessione nazionale. Dopo un controllo, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli aveva emesso l’ordinanza-ingiunzione n. 34234 del 2018, intimando il pagamento di € 25.000 a titolo di sanzione amministrativa per l’installazione degli apparecchi senza la prescritta licenza; il contratto con il bookmaker risultava nel frattempo disdetto. Il Tribunale di Bergamo aveva accolto l’opposizione, richiamando una pronuncia della Cassazione penale. In appello, la Corte d’appello di Brescia aveva accolto l’impugnazione dell’Agenzia e confermato la sanzione. Con il primo motivo, il ricorrente ha denunciato la violazione degli artt. 56 TFUE, 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali UE, 2697 c.c., dell’art. 6, comma 11, d.lgs. n. 150 del 2011 e degli artt. 421 e 437 c.p.c., sostenendo che le irregolarità delle procedure di concessione e la discriminazione subita dal bookmaker estero avrebbero dovuto essere provate dalla pubblica amministrazione e che la disciplina nazionale andasse disapplicata per contrasto con il diritto dell’Unione. Con il secondo motivo ha contestato l’importo della sanzione, invocando la legge n. 190 del 2014 e la retroattività della disciplina sanzionatoria più favorevole; ha indicato come importo corretto € 7.500, anziché € 25.000, riferendosi a quattro apparecchi, pur essendo la contestazione relativa a cinque. Con il terzo motivo ha censurato la regolazione delle spese di primo grado, deducendo la violazione degli artt. 91 c.p.c. e 6, comma 9, d.lgs. n. 150 del 2011, dell’art. 11 disp. gen. c.c. e dell’art. 152-bis disp. att. c.p.c., poiché l’amministrazione era stata rappresentata in primo grado da propri funzionari.

La decisione

La Corte ha rigettato il primo motivo: nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa l’amministrazione deve provare i fatti costitutivi della pretesa, mentre spetta all’opponente allegare e dimostrare la discriminazione e gli elementi concreti idonei a giustificare la disapplicazione del regime concessorio. Nel caso concreto non erano stati allegati né provati elementi sulla consistenza e sul valore dei beni materiali e immateriali, sull’investimento e sull’utile atteso; inoltre, il bookmaker estero non aveva partecipato alla gara del 2012, sicché non risultava dimostrato un pregiudizio derivante dalla procedura. È stata quindi ritenuta necessaria la licenza ex art. 88 TULPS per installare gli apparecchi da parte di soggetti operanti nella raccolta di scommesse, e non è stata accolta la richiesta di nuovo rinvio pregiudiziale alla CGUE. La Corte ha rigettato anche il secondo motivo: in via generale, alle sanzioni amministrative non si applica il principio di retroattività della legge successiva più favorevole, salvo quelle che, in base ai criteri Engel, abbiano natura sostanzialmente punitiva; la sanzione in esame non presentava tale natura e rientrava nei limiti previsti dall’art. 110, comma 9, lett. f-bis, TULPS. Ha accolto il terzo motivo, rilevando che l’amministrazione aveva partecipato al giudizio di primo grado tramite propri funzionari: in tale ipotesi non spettano diritti di procuratore e onorari di avvocato, ma soltanto eventuali spese concretamente affrontate e documentate. La sentenza d’appello è stata cassata limitatamente alle spese del primo grado e, decidendo nel merito, la Corte ha dichiarato che su tali spese non doveva disporsi alcunché, lasciando ferma la decisione nel resto. Le spese del giudizio di cassazione sono state poste a carico del ricorrente, in ragione della prevalente soccombenza, e liquidate in € 2.300, oltre spese prenotate a debito.

Norme richiamate

• art. 2697 c.c.

  Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, l’onere di allegazione è a carico dell’opponente, mentre quello probatorio soggiace alla regola di cui all’art. 2697 c.c. Grava, allora, sulla P.A., quale attore sostanziale, la prova dei fatti costitutivi della sua pretesa, dovendo, invece, l’opponente dimostrare, qualora abbia dedotto fatti specifici incidenti o sulla regolarità formale del procedimento o sulla esclusione della sua responsabilità nella commissione dell’illecito, le sole circostanze negative contrapposte a quelle allegate dall’amministrazione.

  L’amministrazione, quale attore sostanziale, prova i fatti costitutivi della pretesa sanzionatoria; l’opponente deve allegare e provare i fatti specifici che invoca per escludere la responsabilità o contestare la regolarità del procedimento, compresa la discriminazione posta a fondamento della richiesta di disapplicazione.

• art. 88 r.d. n. 773 del 1931 (TULPS)

  Va confermato, allora, il principio secondo il quale i soggetti che effettuano l’esercizio delle scommesse possono installare apparecchi da divertimento e intrattenimento, di cui all’art. 110, comma 6, r.d. n. 773 del 1931, solo in presenza della licenza di polizia ex art. 88, atteso che la possibilità di installazione sulla base della licenza ai sensi dell’art. 86 riguarda esclusivamente i locali aperti al pubblico non già soggetti all'autorizzazione di polizia dell’art. 88, come previsto da tale norma per svolgere le menzionate scommesse.

  Chi esercita attività di raccolta di scommesse può installare gli apparecchi indicati solo se munito della licenza di polizia ex art. 88 TULPS; l’autorizzazione ex art. 86 non è sufficiente per locali soggetti alla licenza richiesta per l’attività di scommesse.

• artt. 49 e 56 TFUE

  tali principi possono conoscere restrizioni nel campo delle attività commerciali connesse ai giochi telematici e alle scommesse su eventi sportivi esclusivamente quando si tratta di limiti, anche consistenti nella previsione di un regime concessorio e di controlli di pubblica sicurezza, che sono fondati su “motivi imperativi di interesse generale” e che rispondono a principi di proporzionalità, non discriminazione, trasparenza e chiarezza;

  Il regime concessorio e i controlli di pubblica sicurezza possono limitare la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi nel settore del gioco e delle scommesse se giustificati da motivi imperativi di interesse generale e conformi ai requisiti di proporzionalità, non discriminazione, trasparenza e chiarezza. Nel caso concreto, la disapplicazione non è stata riconosciuta perché non era stata dimostrata una discriminazione o un pregiudizio specifico.

• art. 110, comma 9, lett. f-bis, r.d. n. 773 del 1931 (TULPS)

  I medesimi criteri di afflittività o di finalità repressiva e di prevenzione generale non si riscontrano di tutta evidenza nella fattispecie in esame che ha previsto - in linea con le prescrizioni del TULPS - una sanzione amministrativa pecuniaria da 1.500 a 15.000 € per ciascun apparecchio (art. 110, comma 9, lett. f bis TULPS) per chiunque, sul territorio nazionale, distribuisce o installa apparecchi e congegni di cui al presente articolo o comunque ne consente l’uso in luoghi pubblici o aperti al pubblico o in circoli e associazioni di qualunque specie non muniti delle prescritte autorizzazioni, ove previste.

  La sanzione amministrativa prevista per l’installazione o l’uso di apparecchi senza le autorizzazioni richieste è compresa tra € 1.500 e € 15.000 per ciascun apparecchio; la Corte ha escluso che, nella fattispecie, essa avesse natura sostanzialmente punitiva rilevante ai fini dell’applicazione retroattiva della disciplina più favorevole.

• artt. 91 c.p.c. e 6, comma 9, d.lgs. n. 150 del 2011

  L’autorità amministrativa che ha emesso il provvedimento sanzionatorio, quando sta in giudizio personalmente o avvalendosi di un funzionario appositamente delegato, non può ottenere la condanna dell’opponente, che sia soccombente, al pagamento dei diritti di procuratore e degli onorari di avvocato, difettando le relative qualità nel funzionario amministrativo che sta in giudizio; in tal caso, pertanto, in favore dell’ente possono essere liquidate le sole spese, diverse da quelle generali, che esso abbia concretamente affrontato nel giudizio, purché risultino da apposita nota.

  Quando l’autorità amministrativa è rappresentata in giudizio da un proprio funzionario, non possono esserle liquidati diritti e onorari propri della difesa tecnica; sono riconoscibili soltanto le spese effettivamente sostenute e documentate con apposita nota.

• art. 384, comma 2, c.p.c.

  La sentenza impugnata è cassata nei limiti della censura accolta con riferimento alla doglianza sulle spese di primo grado e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa è decisa nel merito ai sensi dell’art. 384, comma 2, c.p.c., dichiarando non doversi disporre nulla sulle spese del giudizio di primo grado.

  Quando l’accoglimento del motivo non richiede ulteriori accertamenti di fatto, la Cassazione può cassare la decisione limitatamente al capo censurato e decidere direttamente nel merito.

Massime di principio

• Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, l’amministrazione deve provare i fatti costitutivi della propria pretesa; l’opponente deve allegare e dimostrare i fatti specifici che invoca per escludere la responsabilità, compresa la discriminazione che giustificherebbe la disapplicazione della disciplina nazionale.
• Nel settore delle scommesse, l’assenza di licenza ex art. 88 TULPS non è superata dalla sola allegazione di irregolarità del regime concessorio: chi invoca la disapplicazione per contrasto con il diritto dell’Unione deve dimostrare che l’operatore estero è stato illegittimamente escluso dalle procedure o discriminato, con elementi concreti riferiti alla procedura e alla propria posizione.
• I soggetti che esercitano la raccolta di scommesse possono installare gli apparecchi di cui all’art. 110, comma 6, TULPS solo se muniti della licenza di polizia ex art. 88; l’autorizzazione ex art. 86 non è sufficiente per locali soggetti a tale licenza in ragione dell’attività di scommesse.
• Alle sanzioni amministrative non si applica in via generale la retroattività della legge successiva più favorevole; l’eccezione riguarda le misure che, alla luce dei criteri Engel, abbiano natura sostanzialmente penale o punitiva. La natura della sanzione va valutata considerando la qualificazione nazionale, la natura della misura e il grado di severità.
• Se l’autorità amministrativa sta in giudizio personalmente o tramite un proprio funzionario, non le spettano diritti di procuratore e onorari di avvocato; possono essere liquidate soltanto le spese effettivamente affrontate e documentate con apposita nota.

Come è indicizzato