Cassazione Civile, Ordinanza n. 20692/2021 del 20/07/2021

Esito

La controversia

Una società gestrice di una discarica per rifiuti urbani aveva convenuto davanti al Tribunale di Catania più comuni e la Regione, chiedendo: in via principale l'annullamento dell'ingiunzione di pagamento emessa da un comune per oltre 5,5 milioni di euro e degli atti presupposti; in subordine, la condanna del comune territorialmente interessato a restituire quanto richiesto dal comune creditore; ulteriormente, la condanna della Regione al risarcimento del danno per avere lasciato per anni inattuata la disciplina regionale sulle misure compensative ambientali e per avere ingenerato l'affidamento sulla perdurante efficacia di un precedente decreto dirigenziale che regolava gli oneri di mitigazione. Il comune ricorrente nel regolamento di giurisdizione sosteneva che la controversia spettasse alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, lett. p), c.p.a., perché gli oneri di mitigazione ambientale sarebbero funzionali alla gestione del ciclo dei rifiuti e alla creazione della provvista per un servizio pubblico. Le Sezioni Unite hanno invece ritenuto che la lite principale riguardi un rapporto obbligatorio di diritto comune tra gestore dell'impianto e comune creditore, fondato su una quota di corrispettivo predeterminata da fonte regionale, senza che il comune agisca quale autorità nell'ambito di un rapporto amministrativo pregiudicante. Quanto alla domanda subordinata contro la Regione, la Corte ha affermato che la pretesa risarcitoria per lesione dell'affidamento del privato, causata da condotte della PA asseritamente contrarie a correttezza e buona fede, appartiene alla giurisdizione ordinaria.

La decisione

La Corte ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha escluso la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo perché la domanda principale attiene a un diritto di credito tra gestore della discarica e comune, senza esercizio di potere autoritativo da parte del creditore, e perché l'eventuale sindacato sulla legittimità del decreto regionale-fonte, ove rilevante, non trasforma la controversia in una causa di giurisdizione amministrativa. Ha inoltre affermato che anche la domanda subordinata di risarcimento verso la Regione per lesione dell'affidamento rientra nella giurisdizione ordinaria. Le spese del regolamento sono state rimesse al giudice di merito innanzi al quale prosegue il giudizio.

Norme richiamate

• art. 41 c.p.c.

  consente il regolamento preventivo di giurisdizione; la sua proposizione non è preclusa da un provvedimento cautelare non avente natura di sentenza, salvo che la questione riguardi esclusivamente quel procedimento cautelare.

• art. 133, lett. p), c.p.a.

  la giurisdizione esclusiva amministrativa richiede che la controversia sia collegata all'esercizio di poteri autoritativi della pubblica amministrazione e a un rapporto amministrativo pregiudicante rispetto al diritto soggettivo dedotto.

• art. 7 c.p.a.

  il riferimento all'atto o comportamento riconducibile solo mediatamente all'esercizio del potere vale a delimitare i casi in cui il rapporto amministrativo può fungere da rapporto pregiudicante.

• art. 295 c.p.c.

  la sospensione necessaria può operare solo quando penda un giudizio pregiudicante sulla esistenza del provvedimento-fonte; non basta la contestazione della sua legittimità nel giudizio ordinario.

• Corte cost. 6 luglio 2004, n. 204

  richiamata per il principio secondo cui la giurisdizione esclusiva amministrativa presuppone il coinvolgimento dell'azione della pubblica amministrazione quale autorità.

• L. reg. Sicilia n. 9 del 2010, art. 2

  richiamata come base della disciplina regionale sui criteri per le misure compensative in favore dei comuni interessati dall'impatto ambientale degli impianti di trattamento e smaltimento rifiuti.

• decreto dirigenziale n. 376 del 2008

  indicato come provvedimento regionale di fonte della pretesa economica e dell'affidamento allegato dalla società.

• decreto n. 5 del 2017 dell'Assessorato Regionale dell'Energia e dei Servizi di Pubblica Utilità

  indicato come atto di attuazione della disciplina regionale, rilevante come provvedimento-fonte della ripartizione dei proventi.

Massime di principio

• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo non sussiste quando la lite verte su un mero rapporto debito-credito di diritto comune, anche se il credito trae origine da una disciplina pubblicistica, se il creditore non esercita nella controversia un potere autoritativo.
• Quando esiste un provvedimento-fonte che predetermina la misura del credito, la contestazione della sua legittimità non si risolve automaticamente in una causa di giurisdizione amministrativa: il giudice ordinario resta competente sulla pretesa creditoria, mentre il provvedimento-fonte può essere impugnato davanti al giudice amministrativo.
• Il nesso di pregiudizialità-dipendenza che giustifica la sospensione necessaria riguarda l'esistenza del provvedimento-fonte o la riconducibilità del comportamento amministrativo a quel provvedimento, non la sua legittimità sostanziale.
• La domanda risarcitoria fondata sulla lesione dell'affidamento incolpevole del privato, per condotta della pubblica amministrazione asseritamente contraria a correttezza e buona fede, appartiene alla giurisdizione ordinaria.
• Nel regolamento di giurisdizione, se le domande sono cumulate in rapporto di subordinazione, la Corte regola la giurisdizione su tutte senza sciogliere il vincolo voluto dalla parte, dichiarando la giurisdizione sulla domanda principale e, se del caso, anche sulla subordinata.

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