Cassazione Civile, Ordinanza n. 20295/2025 del 20/07/2025

Esito

La controversia

Un soggetto privato aveva impugnato una cartella esattoriale di euro 1.109,50 relativa a somme pretese dalla Regione Campania per l'occupazione abusiva, nei giorni 23 e 24 agosto 2011, di circa 30 mq di specchio d'acqua nel porto di Capri con una propria imbarcazione. Il giudice di pace aveva annullato la cartella ritenendo che la pretesa non fosse sorretta da un titolo esecutivo e che la riscossione tramite ruolo non fosse possibile senza previa sentenza giudiziale. Il Tribunale aveva confermato il rigetto dell'appello dell'Agenzia del demanio, affermando che l'ente non potesse ricorrere alla riscossione mediante ruolo e che dovesse invece agire con ordinaria tutela civile. In cassazione l'Agenzia del demanio ha dedotto violazione dell'art. 1, comma 274, L. n. 311/2004, sostenendo che per le somme dovute per l'utilizzo abusivo di immobili dello Stato la legge consente la riscossione mediante ruolo dopo la seconda richiesta di pagamento, senza necessità di un autonomo titolo esecutivo precedente. Il resistente ha replicato con controricorso.

La decisione

La Corte ha accolto il ricorso, cassando la sentenza impugnata e rinviando al Tribunale di Napoli in diversa composizione anche per le spese. Ha ritenuto fondata la censura dell'Agenzia del demanio, osservando che la pretesa riguarda un'indennità per occupazione abusiva, quindi un'entrata patrimoniale di natura privatistica, ma che l'art. 1, comma 274, L. n. 311/2004 costituisce speciale disciplina derogatoria rispetto all'art. 21 del d.lgs. n. 46/1999 e consente la riscossione mediante ruolo delle somme non corrisposte per l'utilizzo di immobili statali anche senza un pregresso titolo esecutivo, a seguito della seconda richiesta di pagamento. La Corte ha precisato che il procedimento di riscossione mediante ruolo presenta un doppio binario: per entrate pubblicistiche il ruolo è titolo esecutivo, mentre per entrate di diritto privato normalmente è richiesto un titolo esecutivo autonomo, salvo speciale previsione di legge come quella applicata nel caso concreto. Sono rimaste assorbite le eccezioni del controricorrente circa l'incompletezza della richiesta di pagamento.

Norme richiamate

• art. 1, comma 274, L. n. 311/2004

  "Relativamente alle somme non corrisposte all'erario per l'utilizzo, a qualsiasi titolo, di immobili di proprietà dello Stato, decorsi novanta giorni dalla notificazione, da parte dell'Agenzia del demanio ovvero degli enti gestori, della seconda richiesta di pagamento delle somme dovute, anche a titolo di occupazione di fatto, si procede alla loro riscossione mediante ruolo"

  È norma speciale che consente la riscossione mediante ruolo delle somme dovute per l'utilizzo di immobili statali, anche a titolo di occupazione di fatto, dopo la seconda richiesta di pagamento e senza necessità di un autonomo titolo esecutivo precedente.

• art. 21 d.lgs. n. 46/1999

  "le entrate previste dall'articolo 17 aventi causa in rapporti di diritto privato sono iscritte a ruolo quando risultano da titolo avente efficacia esecutiva"

  Per le entrate di natura privatistica la regola generale è la previa esistenza di un titolo esecutivo, salvo diversa disposizione di legge speciale.

• art. 17 d.lgs. n. 46/1999

  "si effettua mediante ruolo la riscossione coattiva delle entrate dello Stato, anche diverse dalle imposte sui redditi, e di quelle di altri enti pubblici"

  Delinea la regola generale della riscossione mediante ruolo per le entrate pubblicistiche degli enti indicati.

• art. 49, comma 1, D.P.R. n. 602/1973

  Per le entrate oggetto di riscossione mediante ruolo, il ruolo costituisce titolo esecutivo.

• art. 21-ter L. n. 241/1990

  "Ai fini dell'esecuzione delle obbligazioni aventi ad oggetto somme di denaro si applicano le disposizioni per l'esecuzione coattiva dei crediti dello Stato"

  Richiama la disciplina dell'esecuzione coattiva dei crediti dello Stato, senza alterare i presupposti sostanziali e procedurali previsti dalle norme speciali sulla riscossione mediante ruolo.

• r.d. n. 639/1910

  Il procedimento di ingiunzione può essere usato anche per entrate di diritto privato, purché il credito sia certo, liquido ed esigibile e i relativi presupposti risultino da fonti e parametri obiettivi e predeterminati.

• art. 2 r.d. n. 639/1910

  È richiamato come base del procedimento di ingiunzione esercitabile dalla P.A. anche per il recupero di crediti di natura privatistica.

Massime di principio

• La riscossione coattiva mediante ruolo delle entrate pubbliche può operare secondo un doppio regime: per le entrate di natura pubblicistica il ruolo può costituire direttamente titolo esecutivo, mentre per le entrate di natura privatistica è in linea generale necessario un autonomo titolo esecutivo, salvo che una legge speciale disponga diversamente.
• Quando una norma speciale prevede espressamente la riscossione mediante ruolo di somme dovute per l'utilizzo di beni pubblici o immobili statali, tale disciplina deroga alla regola generale dell'art. 21 del d.lgs. n. 46/1999 e consente l'iscrizione a ruolo senza pregresso titolo esecutivo.
• Per le pretese patrimoniali derivanti da occupazione abusiva di beni demaniali o immobili statali, occorre distinguere tra la natura privatistica del credito e il diverso regime legale di riscossione eventualmente previsto da una disposizione speciale.
• Le eccezioni relative a vizi formali della richiesta di pagamento restano da esaminare in sede di rinvio quando la cassazione sia fondata sulla erronea applicazione del regime legale di riscossione.

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