Sentenza n. 2969/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia riguardava una procedura ristretta per l'acquisizione del progetto di fattibilità tecnico-economica del nuovo polo ospedaliero e universitario di Trento, con opzione per l'affidamento della direzione dei lavori. Il disciplinare richiedeva, per tale eventuale prestazione, l'avvenuto espletamento negli ultimi dieci anni di servizi di direzione lavori nella categoria E.10 per un importo almeno pari a quello stimato dei lavori, indicato in euro 128.580.000,00. L'aggiudicazione era stata disposta in favore del RTP ATI Project, primo classificato, mentre il RTP Studio Altieri, secondo classificato, aveva impugnato gli atti di gara dopo avere presentato plurime istanze di accesso. Il TRGA aveva ritenuto che il RTP aggiudicatario non possedesse il requisito di capacità tecnica e professionale e aveva accolto i motivi aggiunti, annullando l'aggiudicazione. La Provincia Autonoma di Trento ha dedotto: a) l'irricevibilità del ricorso di primo grado, sostenendo che le successive istanze di accesso non potessero eludere il termine decadenziale né spostare la decorrenza del termine sino alla conoscenza analitica di ogni possibile vizio; b) l'erronea interpretazione restrittiva dell'art. 2.4 del disciplinare e il possesso del requisito da parte del RTP ATI Project; c) l'illegittimo sindacato sostitutivo del giudice di primo grado sulla pertinenza e adeguatezza delle esperienze professionali documentate; d) in via subordinata, l'erroneità della dichiarazione di inefficacia del contratto quale effetto automatico dell'annullamento dell'aggiudicazione. Le medesime censure sono state riproposte negli appelli incidentali del Commissario straordinario e del RTP ATI Project. Il RTP Studio Altieri ha eccepito, tra l'altro, l'inammissibilità dell'appello per mancata impugnazione incidentale della clausola del disciplinare e ha difeso la sentenza di primo grado.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello principale e i due appelli incidentali, riformando integralmente la sentenza del TRGA e respingendo il ricorso di primo grado. Ha ritenuto superfluo esaminare l'eccezione di tardività, poiché il ricorso era infondato nel merito. L'art. 2.4 del disciplinare, riferito ai servizi di direzione lavori relativi alla prestazione opzionale, era formulato in termini generici e non conteneva limitazioni tali da imporre l'identità assoluta tra le pregresse esperienze e il servizio oggetto di affidamento. La clausola doveva quindi essere interpretata secondo il favor partecipationis, il principio del risultato, l'affidamento e la prevalenza dell'effettività delle prestazioni rispetto alla nomenclatura formale. Tale conclusione era rafforzata dal carattere derogatorio della procedura, dall'assenza di un espresso richiamo alle categorie definitorie dell'art. 114 del d.lgs. 36/2023, dal carattere opzionale della direzione lavori e dalla circostanza che le esperienze documentate erano state maturate in larga parte all'estero. La stazione appaltante aveva pertanto correttamente applicato il requisito secondo criteri di ragionevolezza ed equivalenza sostanziale. In ogni caso, la documentazione ulteriore prodotta in giudizio dimostrava il superamento dell'importo minimo richiesto: anche escludendo i servizi contestati e considerando soltanto l'importo originario dichiarato e tre ulteriori servizi, il totale risultava superiore alla soglia della lex specialis. La produzione ulteriore non costituiva necessariamente soccorso istruttorio processuale, potendo configurarsi come specificazione difensiva di elementi già prodotti e contestati in giudizio; comunque, ove ricondotta al soccorso istruttorio processuale, ne ricorrevano i presupposti, trattandosi di circostanze preesistenti, senza modifiche soggettive del raggruppamento né requisiti sopravvenuti. Il Consiglio di Stato ha inoltre escluso la necessità di un'impugnazione incidentale della clausola del disciplinare, poiché essa non aveva immediata portata lesiva per l'aggiudicatario, ammesso alla gara dalla stazione appaltante. Ha accolto anche la censura relativa al sindacato sostitutivo: il TRGA aveva autonomamente rivalutato il contenuto tecnico dei certificati e la pertinenza delle prestazioni, oltrepassando il limite del controllo giurisdizionale di ragionevolezza sulla verifica compiuta dall'Amministrazione. Il motivo relativo all'inefficacia del contratto e le questioni risarcitorie sono rimasti assorbiti. Le spese del doppio grado sono state compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 72 d.lgs. 36/2023

  La procedura è stata indetta come procedura ristretta ai sensi di tale disposizione.

• art. 114 d.lgs. 36/2023

  In assenza di un espresso richiamo nella lex specialis, le categorie definitorie della direzione dei lavori contenute nella disposizione non possono essere utilizzate per restringere la portata del requisito esperienziale.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento sostiene un'interpretazione della lex specialis orientata al raggiungimento del massimo risultato utile e non a formalismi terminologici.

• art. 83, comma 9, d.lgs. 50/2016

  Il soccorso istruttorio consente di regolarizzare o integrare documentazione relativa a circostanze preesistenti; la verifica giudiziale può supplire all'omessa attivazione del soccorso procedimentale quando ne ricorrano i presupposti.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La disposizione è stata richiamata per la riproposizione in appello delle eccezioni e delle questioni assorbite in primo grado.

• art. 120 c.p.a.

  Il giudizio è stato trattato nell'ambito del rito speciale relativo alle controversie in materia di contratti pubblici.

• art. 60-bis l.p. Trento n. 3/2020

  Costituisce la base della nomina e dei poteri del Commissario straordinario nella procedura derogatoria.

• art. 4 d.l. n. 32/2019, convertito dalla l. n. 55/2019

  Concorre a fondare i poteri derogatori e acceleratori esercitati dal Commissario straordinario.

Massime di principio

• Una clausola della lex specialis che richieda il pregresso svolgimento di servizi senza precisare limitazioni ulteriori o l'identità assoluta tra le esperienze pregresse e la prestazione oggetto di gara deve essere interpretata secondo criteri sostanziali e funzionali, senza introdurre restrizioni non espresse nel testo.
• In presenza di clausole ambigue o suscettibili di più interpretazioni, il favor partecipationis, il principio del risultato e il principio dell'affidamento impongono di privilegiare l'interpretazione che valorizza l'effettività delle prestazioni e amplia, nei limiti della pertinenza e proporzionalità, la platea dei concorrenti.
• Quando le esperienze professionali sono state maturate in ordinamenti stranieri, l'idoneità del requisito non può essere esclusa sulla sola base della diversa nomenclatura formale dell'incarico; occorre verificare la sostanziale corrispondenza delle attività svolte rispetto alle funzioni richieste dalla lex specialis.
• La produzione in giudizio di documenti ulteriori può essere ammessa come specificazione difensiva di elementi già prodotti e contestati, senza costituire soccorso istruttorio processuale; in ogni caso, il soccorso istruttorio processuale è possibile per accertare circostanze preesistenti quando l'Amministrazione abbia omesso un soccorso istruttorio procedimentale dovuto, purché non siano introdotti requisiti sopravvenuti o modifiche soggettive del concorrente.
• Il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione tecnica a quella della stazione appaltante sulla pertinenza e adeguatezza delle esperienze professionali, potendo sindacare soltanto la ragionevolezza, coerenza e attendibilità della verifica amministrativa.
• La clausola della lex specialis relativa a un requisito di partecipazione non è immediatamente lesiva per il concorrente che sia stato ammesso alla gara; pertanto, la sua mancata impugnazione immediata non preclude la difesa della legittimità dell'ammissione in sede di impugnazione dell'aggiudicazione.

Come è indicizzato