Cassazione Civile, Sentenza n. 17471/2020 del 20/08/2020

Esito

La controversia

Acquedotto Pugliese impugnava le ordinanze-ingiunzioni della Provincia di Brindisi che avevano irrogato sanzioni pecuniarie per mancanza di autorizzazione allo scarico e per superamento dei valori limite di emissione (art. 133 d.lgs. 152/2006) relativamente a più impianti di depurazione. La società deduceva che l'approvazione del progetto di adeguamento degli impianti da parte del Commissario Delegato, ai sensi dell'o.P.C.m. n. 3271/2003 (art. 2, comma 2), sostituiva "ad ogni effetto" l'autorizzazione preventiva all'esercizio degli scarichi per la durata dell'emergenza e, quindi, escludeva la responsabilità sanzionatoria; inoltre contestava l'applicabilità delle sanzioni per l'indefettibilità del servizio e chiedeva il riconoscimento dell'esimente della buona fede dovuta all'impossibilità di rispettare i limiti durante i lavori di adeguamento.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso e cassato la sentenza della Corte d'appello. Ha ritenuto che l'art. 2, comma 2, dell'o.P.C.m. n. 3271/2003 debba essere interpretato nel senso che l'approvazione dei progetti da parte del Commissario Delegato sostituisce "ad ogni effetto" l'autorizzazione preventiva all'esercizio degli impianti e degli scarichi anche con riferimento agli impianti preesistenti inseriti nei programmi di adeguamento, mentre lo stato di emergenza è stato ripristinato con d.P.C.M. 28/01/2011 che ha autorizzato la deroga fino al 31/12/2011. Poiché il ripristino dell'ambito derogatorio è avvenuto prima degli accertamenti del 2011 su cui si basano le sanzioni, l'attività della società nel periodo contestato è stata considerata legittima. Conseguentemente la Cassazione, decidendo nel merito, ha accolto l'opposizione e annullato le ordinanze-ingiunzioni nn. 4, 5, 6 e 13 del 22 gennaio 2013. Le spese di lite sono compensate.

Norme richiamate

• d.lgs. n. 152 del 2006, art. 133, commi 1 e 2

  Norma di riferimento per le sanzioni amministrative per scarichi senza autorizzazione e per superamento dei valori limite; la sua applicazione è stata esclusa nel periodo in cui l'approvazione commissariale aveva sostituito l'autorizzazione preventiva in ragione dello stato di emergenza.

• o.P.C.m. n. 3271 del 2003, art. 2, comma 2

  L'approvazione dei progetti da parte del Commissario Delegato sostituisce ad ogni effetto i visti i pareri, le autorizzazioni e le concessioni ... l'autorizzazione preventiva all'esercizio degli impianti e degli scarichi

  La Corte ha interpretato la disposizione nel senso che la sostituzione dell'autorizzazione preventiva opera anche con riferimento agli impianti preesistenti inseriti nei progetti di adeguamento, non soltanto per i nuovi impianti, durante il periodo di efficacia del regime emergenziale.

• d.P.C.m. 27 ottobre 1994 (dichiarazione stato di emergenza Regione Puglia)

  Atto istitutivo dell'ambito emergenziale che giustificava l'adozione dei poteri commissariali; elemento fattuale rilevante per la sussistenza del regime derogatorio.

• o.P.C.m. 8 novembre 1994 (nomina Commissario Delegato)

  Ha attribuito al Commissario poteri straordinari, tra cui l'approvazione dei progetti con efficacia sostitutiva delle autorizzazioni ordinarie.

• d.P.C.m. 28 gennaio 2011

  autorizzare gli scarichi ... e la prosecuzione del servizio di depurazione delle acque in deroga alla normativa ambientale fino al 31 dicembre 2011

  Ha ripristinato e disciplinato l'ambito derogatorio per consentire il completamento degli interventi, autorizzando l'operatività degli impianti in deroga fino alla data indicata; evento decisivo per la legittimità degli atti compiuti nel 2011.

• art. 5, L. n. 225 del 1992

  Norma che consente l'adozione di ordinanze speciali ("ordinanze libere") in materia di protezione civile; la Corte ha richiamato la natura autonoma e derogatoria di tali provvedimenti rispetto alla normativa ordinaria.

• L. n. 689 del 1981, artt. 3 e 4

  Norme sul regime sanzionatorio amministrativo e sulle esimenti (buona fede, indebitabilità del servizio). Tali eccezioni dedotte dalla ricorrente sono state ritenute assorbite dall'accoglimento del primo motivo relativo alla efficacia sostitutiva dell'atto commissariale.

• Codice di procedura civile, art. 370 e art. 380-bis

  Richiamate in relazione alla regola sui termini per il deposito del controricorso e sulle memorie difensive: la Corte ha dichiarato inammissibile la memoria e la documentazione depositata tardivamente dalla Provincia rimasta intimata, richiamando la disciplina introdotta dalla legge n.197/2016.

Massime di principio

• Quando è in vigore uno stato di emergenza che attribuisce poteri commissariali derogatori, gli atti del Commissario Delegato che "approvano" progetti possono sostituire, "ad ogni effetto", le autorizzazioni ambientali ordinarie previste dal Testo unico (d.lgs. 152/2006) per il periodo di efficacia del regime emergenziale.
• La sostituzione dell'autorizzazione preventiva da parte dell'atto commissariale può riguardare anche impianti preesistenti inclusi nei programmi di adeguamento, onde evitare l'interruzione dell'erogazione di servizi essenziali come la depurazione.
• Il ripristino o il prolungamento dell'ambito derogatorio (con provvedimenti successivi come d.P.C.M.) prima dell'accertamento amministrativo rende legittime le attività svolte nel periodo coperto dalla deroga, escludendo l'applicabilità delle sanzioni basate su mancata autorizzazione.
• Le eccezioni quali buona fede o indefettibilità del servizio possono risultare irrilevanti se emerge che, per il periodo contestato, l'azione era coperta da una deroga autorizzatoria; in tali casi la questione sostanziale dell'efficacia dell'atto commissariale assorbe le altre censure.
• Proceduralmente, la parte che non ha depositato il controricorso nei termini ordinari ha limiti al deposito di memorie successive; le modifiche procedurali (es. legge n. 197/2016) devono essere interpretate compatibilmente con la facoltà di difesa, ma il deposito tardivo di documenti può essere dichiarato inammissibile.
• Il giudicato tra le stesse parti su questioni analoghe non è automaticamente estensibile ad altri rapporti autonomi di opposizione a sanzione amministrativa: l'autonomia del singolo procedimento di opposizione impedisce preclusioni automatiche.