Sentenza n. 4684/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La struttura sanitaria ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro il diniego della Regione alla rideterminazione dei budget per gli anni 2010-2019. La vicenda traeva origine da un precedente giudicato relativo agli abbattimenti tariffari dell’anno 2009 e dalla successiva rideterminazione del budget 2009. L’appellante sosteneva che la correzione del budget 2009 avrebbe dovuto produrre effetti a cascata sui budget degli anni successivi, poiché questi erano stati determinati assumendo come riferimento il budget dell’anno precedente. Deduceva: violazione degli artt. 81, 97, 111 e 113 Cost.; violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, legalità, tutela giurisdizionale e autotutela; eccesso di potere per disparità di trattamento e travisamento; omessa pronuncia; violazione del giudicato formatosi sulla precedente sentenza del Consiglio di Stato; violazione della l. 241/1990, dell’art. 1, commi 1-bis e 2-bis, nonché degli artt. 8-quinquies e 8-sexies d.lgs. 502/1992, degli artt. 18 e 19 l.r. Lazio n. 4/2003 e dei decreti commissariali indicati nell’appello. La struttura sosteneva inoltre che la Regione avrebbe dovuto correggere in autotutela l’errore di calcolo, nonostante i singoli provvedimenti annuali di budget non fossero stati tempestivamente impugnati e, dopo il 2014, fossero state sottoscritte le convenzioni contrattuali con clausola di salvaguardia senza riserve.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR, integrandone la motivazione. Ha chiarito che la precedente sentenza del Consiglio di Stato aveva efficacia limitata alle annualità allora contestate e aveva lasciato impregiudicata la successiva attività amministrativa, senza imporre alla Regione di rideterminare i budget dal 2010 al 2019. Il riferimento alla possibilità di provvedere per le annualità successive non costituiva quindi un obbligo conformativo, ma lasciava all’amministrazione la facoltà di valutare se far discendere ulteriori conseguenze dal giudicato. La pretesa relativa ai budget 2010-2019 non nasceva pertanto dal giudicato, ma era stata correttamente configurata dalla stessa appellante come sollecitazione all’esercizio dell’autotutela. Il diniego regionale è stato ritenuto legittimo: i singoli provvedimenti attributivi dei budget non erano stati impugnati e risultavano efficaci; inoltre, la Regione aveva motivato il rifiuto richiamando l’assenza di un obbligo derivante dal giudicato, il rischio di una sopravvenienza passiva per la finanza pubblica regionale e la possibile lesione della par condicio tra le strutture private accreditate, in un contesto di contenimento della spesa sanitaria e di tagli lineari. Il Collegio ha affermato che l’autotutela deve essere esercitata mediante comparazione degli interessi contrapposti e che, nel caso concreto, non ricorreva un’ipotesi di autotutela doverosa. La motivazione del diniego, incentrata sulla tutela dell’equilibrio finanziario della spesa sanitaria e degli interessi collettivi, era quindi sufficiente e conforme al paradigma normativo. La mancata impugnazione dei singoli budget non è stata ritenuta causa di inammissibilità, ma è stata valorizzata come elemento rilevante per la mancata collaborazione nella tempestiva individuazione e rimozione dell’errore. Spese compensate per la peculiarità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 81 Cost.

  La tutela degli equilibri di finanza pubblica costituisce un interesse rilevante nella valutazione dell’opportunità di procedere in autotutela alla rideterminazione dei budget sanitari.

• art. 97 Cost.

  il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione

  Il principio di buon andamento e imparzialità non impone automaticamente la rideterminazione di atti di budget non tempestivamente impugnati, quando l’autotutela sacrificherebbe l’equilibrio finanziario pubblico e la par condicio tra gli operatori accreditati.

• art. 111 Cost.

  È richiamato dall’appellante in relazione alla tutela giurisdizionale e al rispetto del giudicato, ma il giudice esclude che il precedente giudicato imponesse la rideterminazione dei budget successivi al 2009.

• art. 113 Cost.

  È richiamato dall’appellante in relazione alla tutela contro gli atti amministrativi; il diniego regionale è tuttavia ritenuto legittimo.

• l. 241/1990, art. 1, commi 1-bis e 2-bis

  I principi di azione amministrativa e di correttezza non trasformano la sollecitazione all’autotutela in una pretesa al riesame di provvedimenti di budget divenuti efficaci.

• d.lgs. 502/1992, artt. 8-quinquies e 8-sexies

  Sono richiamati nel quadro della disciplina dei rapporti contrattuali e della determinazione dei livelli di finanziamento delle strutture sanitarie accreditate.

• l.r. Lazio n. 4/2003, artt. 18 e 19

  Sono richiamati quali disposizioni regionali applicabili alla disciplina dell’accreditamento e dei rapporti con il Servizio sanitario regionale.

• sentenza Consiglio di Stato n. 2931/2019

  il giudicato aveva efficacia limitata alle annualità in contestazione e alle parti in causa; rimane impregiudicata l’ulteriore attività dell’Amministrazione per la determinazione dei successivi budgets, salvo quanto indicato per il 2010

  La sentenza non imponeva la rideterminazione dei budget per gli anni 2010-2019, ma lasciava all’amministrazione la mera possibilità di valutare conseguenze ulteriori rispetto all’annualità oggetto del giudicato.

• sentenza Consiglio di Stato n. 3189/2015

  È richiamata quale pronuncia che aveva dichiarato legittimo il tetto massimo di spesa fissato per le prestazioni ospedaliere, secondo quanto precisato nella successiva fase di ottemperanza.

Massime di principio

• Un giudicato amministrativo relativo a determinate annualità e specifiche voci di finanziamento non impone automaticamente la rideterminazione dei budget riferiti ad annualità successive, quando la sentenza abbia espressamente limitato la propria efficacia e lasciato impregiudicata la successiva attività amministrativa.
• Quando la parte chiede di correggere, per gli anni successivi, provvedimenti di budget non tempestivamente impugnati, la relativa pretesa non può fondarsi sul giudicato se questo non contiene uno specifico obbligo conformativo, ma deve essere ricondotta all’eventuale esercizio dell’autotutela.
• L’autotutela non costituisce, di regola, un’attività doverosa su istanza del privato: l’amministrazione deve valutare comparativamente l’interesse individuale alla rimozione dell’atto, l’affidamento e la stabilità dei rapporti, nonché gli interessi pubblici e collettivi coinvolti.
• In materia di budget sanitari, il diniego dell’autotutela è legittimamente motivato quando evidenzi che la rideterminazione produrrebbe una sopravvenienza passiva per la finanza pubblica e inciderebbe sulla par condicio tra le strutture private accreditate, soprattutto in un contesto di contenimento della spesa sanitaria.
• La mancata impugnazione dei singoli provvedimenti annuali di budget non determina necessariamente l’inammissibilità dell’impugnazione del successivo diniego di autotutela, ma rileva contro la pretesa sostanziale e dimostra l’assenza di tempestiva collaborazione nell’individuazione e nella rimozione dell’asserito errore.

Come è indicizzato