Sentenza n. 2636/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

Il ricorrente, proprietario di un laboratorio e di un deposito ubicati in un'area industriale dismessa, aveva avviato un'indagine ambientale per ottenere il mutamento della destinazione d'uso dell'immobile da laboratorio a residenziale. Dopo una prima presa d'atto comunale dell'assenza di necessità di bonifica rispetto all'uso verde-residenziale, il Comune ha revocato tale presa d'atto e ha comunicato l'avvio del procedimento di bonifica, invitando il ricorrente a presentare entro trenta giorni un piano di caratterizzazione ai sensi dell'art. 242, comma 3, d.lgs. 152/2006, oppure una proposta secondo le procedure semplificate previste dagli artt. 249 o 242-bis del medesimo decreto. Il ricorrente ha dedotto l'illegittimità dell'invito, ritenendolo sostanzialmente un ordine di bonifica rivolto a un soggetto non responsabile dell'inquinamento, in violazione del principio eurounitario "chi inquina paga". Ha inoltre contestato i presupposti ambientali del provvedimento, sostenendo che i contaminanti rilevati — naftalene, fenantrene e fluorantene — non fossero contemplati nella tabella dell'Allegato V, Parte IV, Titolo V, d.lgs. 152/2006. Il Comune ha eccepito il difetto di lesività, qualificando l'atto come mera richiesta spontanea rivolta al proprietario non responsabile, ai sensi dell'art. 245 d.lgs. 152/2006, funzionale esclusivamente al richiesto cambio di destinazione d'uso. Nelle more, il ricorrente ha rinunciato alla modifica di destinazione d'uso, dichiarando di conservare interesse soltanto a una pronuncia definitiva sulla non lesività dell'atto.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per carenza originaria di interesse. Il giudice ha ritenuto chiarito, nel corso del giudizio, che il provvedimento impugnato non costituiva un ordine di bonifica adottato ai sensi dell'art. 242 d.lgs. 152/2006, né attribuiva al ricorrente la responsabilità della contaminazione. Esso rappresentava invece il riscontro all'istanza di modifica della destinazione d'uso e invitava il proprietario a procedere alla caratterizzazione del sito soltanto quale condizione funzionale all'eventuale ottenimento del mutamento da laboratorio a residenziale. L'inerzia del ricorrente avrebbe potuto determinare esclusivamente il diniego del cambio d'uso, senza ulteriori conseguenze e senza l'imposizione di obblighi di caratterizzazione o bonifica. La successiva nota comunale del 5 luglio 2024 ha confermato tale interpretazione, comunicando l'esito sfavorevole dell'istanza di cambio d'uso e precisando che la destinazione commerciale-industriale già in atto era compatibile con le concentrazioni rilevate, senza necessità di caratterizzazione o bonifica. Venuto meno il mutamento d'uso richiesto e accertata la natura non lesiva dell'atto, mancava un interesse concreto e attuale all'annullamento. Le spese sono state integralmente compensate, in ragione della formulazione non perspicua del provvedimento, il cui significato è stato chiarito soltanto nel corso del giudizio.

Norme richiamate

• art. 242 d.lgs. 152/2006

  La disposizione è richiamata per distinguere l'ordine di bonifica, non adottato nel caso concreto, dall'invito alla caratterizzazione rivolto al proprietario ai fini del mutamento di destinazione d'uso.

• art. 245 d.lgs. 152/2006

  È richiamata per qualificare la posizione del proprietario non responsabile della contaminazione e la natura non cogente dell'invito a procedere alla caratterizzazione.

• art. 242-bis d.lgs. 152/2006

  Prevede, quale alternativa al piano di caratterizzazione, una procedura semplificata che il proprietario avrebbe potuto proporre, ove ne ricorressero i presupposti.

• art. 249 d.lgs. 152/2006

  È richiamato come ulteriore riferimento per le procedure semplificate di intervento.

• artt. 7-8 l. 241/1990

  Sono richiamati nel provvedimento comunale quale base della comunicazione di avvio del procedimento.

• art. 72-bis c.p.a.

  È richiamato per la fissazione della camera di consiglio volta a verificare la permanenza dell'interesse al ricorso.

Massime di principio

• Un atto amministrativo che invita il proprietario non responsabile della contaminazione a presentare un piano di caratterizzazione esclusivamente al fine di conseguire un mutamento di destinazione d'uso non equivale a un ordine di bonifica ai sensi dell'art. 242 d.lgs. 152/2006, se non attribuisce la responsabilità dell'inquinamento e non impone obblighi coercibili di caratterizzazione o bonifica.
• Quando l'inerzia del destinatario rispetto all'invito alla caratterizzazione può produrre soltanto il diniego della modifica di destinazione d'uso richiesta, senza ulteriori conseguenze giuridiche, l'atto non presenta autonoma lesività nella sfera del destinatario e difetta l'interesse concreto e attuale alla sua impugnazione.
• La qualificazione dell'atto amministrativo deve essere desunta dalla sua effettiva portata precettiva e dagli effetti giuridici prodotti, anche alla luce degli atti successivi dell'amministrazione, non già dalla sola formulazione letterale utilizzata nel provvedimento.
• La rinuncia alla modifica di destinazione d'uso, unitamente all'accertamento che la destinazione già in atto è compatibile con i livelli di contaminazione senza necessità di caratterizzazione o bonifica, conferma il venir meno di una lesione attuale derivante dall'invito alla caratterizzazione.

Come è indicizzato