Cassazione Civile, Ordinanza n. 34269/2023 del 07/12/2023

Esito

La controversia

La società concessionaria di una tratta autostradale, cessata la convenzione ma in regime di gestione interinale, aveva chiesto al giudice amministrativo l'annullamento di un provvedimento ministeriale che aveva restituito senza approvazione un progetto esecutivo di interventi di risanamento acustico e sicurezza della rete, con decurtazione degli importi indicati dalla concessionaria. La società sosteneva che i costi degli adeguamenti dovessero essere riconosciuti e allocati nel piano economico-finanziario, che l'approvazione dei progetti fosse un obbligo contrattuale del concedente e che il ritardo/inadempimento ministeriale integrasse violazione del dovere di collaborazione e buona fede. Con il regolamento preventivo di giurisdizione, la società ha chiesto di stabilire se la controversia spettasse al giudice ordinario o al giudice amministrativo, anche alla luce di precedenti giudizi tra le stesse parti nei quali era stata affermata la giurisdizione ordinaria per pretese risarcitorie e di rimborso relative ad altre annualità e ad altri interventi.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. Hanno ritenuto che la controversia attenga alla fase esecutiva della concessione autostradale e abbia ad oggetto l'adempimento di obbligazioni convenzionali relative alla copertura dei costi degli interventi e alla valutazione tecnico-giuridica della loro necessità e congruità, non già l'esercizio di un potere autoritativo della pubblica amministrazione. È stato quindi escluso che la sola impugnazione dell'atto ministeriale o la natura pubblicistica del servizio trasferissero la controversia alla giurisdizione esclusiva amministrativa. Il regolamento è stato quindi deciso nel senso della spettanza al giudice ordinario.

Norme richiamate

• art. 97 Cost.

  Richiamato solo come parametro di buon andamento e ragionevolezza censurato dalla ricorrente, senza assorbente rilievo decisorio sul riparto di giurisdizione.

• art. 3 d.lgs. n. 163/2006

  Richiamato per la disciplina delle concessioni e per la definizione dei rapporti tra costruzione e gestione dell'opera.

• art. 143 d.lgs. n. 163/2006

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla disciplina previgente delle concessioni di lavori pubblici.

• art. 165 d.lgs. n. 50/2016

  Richiamato quale disposizione confluita nella nuova disciplina delle concessioni e del rischio operativo.

• art. 177 d.lgs. n. 50/2016

  Richiamato dalla ricorrente nell'ambito della disciplina delle concessioni autostradali.

• delibera CIPE n. 39/2007

  Richiamata dalla ricorrente a sostegno della pretesa di copertura dei costi nel piano economico-finanziario.

• art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm.

  Esaminato per escludere la giurisdizione esclusiva amministrativa, poiché la lite riguarda la fase esecutiva del rapporto concessorio e non l'esercizio di poteri autoritativi.

• art. 133, comma 1, lett. e), cod. proc. amm.

  Richiamato in tema di concessioni e lavori pubblici, ma ritenuto non decisivo per attrarre la controversia nella giurisdizione amministrativa nella fase esecutiva.

• art. 11 l. 7 agosto 1990, n. 241

  Esclusa la riconducibilità della convenzione a tale schema, ritenuto incompatibile con la distinzione tracciata dall'art. 133 c.p.a. tra accordi e concessioni.

• artt. 106 e 108 d.lgs. n. 50/2016

  Richiamati per evidenziare la contrattualizzazione della concessione e la presenza di cause di modifica e risoluzione analoghe a quelle dell'appalto.

• art. 14 Codice della Strada

  Cenno alla disciplina del piano degli investimenti urgenti e indifferibili, quale contesto del precedente silenzio serbato dall'Amministrazione.

Massime di principio

• Nelle controversie relative alla fase esecutiva di una concessione di lavori o di gestione di opera pubblica, la giurisdizione spetta al giudice ordinario quando il petitum sostanziale concerne l'adempimento o l'inadempimento di obbligazioni convenzionali e i relativi effetti risarcitori o patrimoniali.
• La sola impugnazione di un provvedimento amministrativo non è decisiva per il riparto di giurisdizione: occorre guardare alla natura sostanziale della posizione dedotta e alla causa petendi effettiva della domanda.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa resta circoscritta ai casi in cui la pubblica amministrazione eserciti un vero potere autoritativo; quando invece opera in posizione di tendenziale parità negoziale, la controversia appartiene al giudice ordinario.
• Nel sistema delle concessioni di lavori pubblici, la progressiva contrattualizzazione del rapporto avvicina la disciplina della concessione a quella dell'appalto, con conseguente attrazione al giudice ordinario delle liti sulla fase esecutiva.
• Il giudicato formatosi su una diversa domanda tra le stesse parti, relativa a diverso arco temporale o a diverse opere, non preclude il regolamento di giurisdizione sulla nuova controversia se cambia il petitum sostanziale.

Come è indicizzato