Cassazione Civile, Ordinanza n. 34258/2023 del 07/12/2023

Esito

La controversia

La società concessionaria di una tratta autostradale, cessata la convenzione ma nel periodo di gestione interinale, ha impugnato davanti al giudice amministrativo il provvedimento ministeriale che aveva restituito senza approvazione un progetto esecutivo di adeguamento delle protezioni laterali di un sovrappasso, con contestuale decurtazione delle somme indicate dalla concessionaria. La società ha sostenuto che i costi degli interventi di sicurezza dovevano essere riconosciuti e coperti nell'ambito del rapporto concessorio, che l'approvazione dei progetti non integrava esercizio di potere autoritativo ma adempimento di un obbligo contrattuale del concedente, e che il ritardo o il diniego erano contrari ai doveri di collaborazione e buona fede. Il Ministero ha resistito, sostenendo la giurisdizione amministrativa esclusiva perché si trattava di concessione di pubblico servizio e di atti inerenti alla pianificazione della rete autostradale. La società ha chiesto il regolamento preventivo di giurisdizione anche alla luce di una precedente sentenza del Tribunale ordinario che, in relazione ad altra domanda concernente costi sostenuti fino al 31 dicembre 2017, aveva affermato la giurisdizione del giudice ordinario.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. Hanno ritenuto ammissibile il regolamento preventivo proposto anche dall'attore/concessionario, nonostante la pendenza e la presenza di precedenti decisioni nel medesimo rapporto, perché la questione atteneva a una diversa pretesa, relativa a interventi e importi successivi e autonomi rispetto a quelli già scrutinati dal Tribunale ordinario. Nel merito del riparto, la Corte ha escluso la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo: la controversia riguarda la fase esecutiva della convenzione di concessione autostradale e non la fase di affidamento, e il provvedimento impugnato non esprime un potere autoritativo tale da incidere unilateralmente sulla posizione delle parti. La valutazione ministeriale sull'approvazione dei progetti, infatti, è stata ricondotta a un controllo tecnico-giuridico sulla necessità, sulle modalità di esecuzione e sulla congruità dei costi degli interventi, da svolgersi entro l'assetto negoziale della convenzione. Ne consegue che la domanda sulla copertura dei costi e sulla decurtazione delle somme appartiene alla cognizione del giudice ordinario.

Norme richiamate

• art. 97 Cost.

  richiamato dalla ricorrente come parametro di legittimità dell'azione amministrativa, ma non decisivo ai fini del riparto di giurisdizione

• art. 3 d.lgs. n. 163/2006

  richiamato dalla ricorrente e considerato nel quadro della disciplina delle concessioni di lavori pubblici

• art. 143 d.lgs. n. 163/2006

  richiamato dalla ricorrente in relazione alla disciplina della concessione

• art. 165 d.lgs. n. 50/2016

  richiamato nel quadro della disciplina delle concessioni di lavori pubblici

• art. 177 d.lgs. n. 50/2016

  richiamato nel quadro della disciplina delle concessioni di lavori pubblici

• delibera CIPE n. 39/2007

  richiamata dalla ricorrente a sostegno della propria pretesa economica

• art. 133, comma primo, lett. c), cod. proc. amm.

  la Corte esclude che la controversia rientri nella giurisdizione esclusiva amministrativa prevista per le concessioni di pubblici servizi quando non vi sia esercizio di poteri autoritativi

• art. 133, comma primo, lett. e), cod. proc. amm.

  richiamato nel ragionamento comparativo, ma ritenuto non applicabile alla fase esecutiva della concessione di lavori pubblici

• art. 11 l. 7 agosto 1990, n. 241

  la convenzione non è ricondotta alla figura dell'accordo amministrativo in senso tale da attrarre la controversia al giudice amministrativo

• art. 14 Codice della Strada

  richiamato come base del piano degli investimenti urgenti e indifferibili

• artt. 106 e 108 d.lgs. n. 50/2016

  richiamati per evidenziare la contrattualizzazione della concessione e la presenza di rimedi analoghi a quelli dell'appalto

• art. 2 della convenzione

  pone a carico del concessionario la progettazione ed esecuzione degli interventi di adeguamento necessari alla sicurezza del traffico e al mantenimento del livello di servizio

• art. 3 della convenzione

  impone al concessionario la predisposizione periodica del programma dei lavori da sottoporre al concedente

• art. 5 della convenzione

  menzionato in relazione al diverso giudizio pendente che chiedeva anche l'indennizzo pattuito tra le parti

Massime di principio

• Nelle concessioni di lavori pubblici, la controversia sulla fase esecutiva del rapporto, quando ha ad oggetto l'adempimento o l'inadempimento delle obbligazioni convenzionali e i relativi corrispettivi o rimborsi, appartiene al giudice ordinario.
• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle concessioni opera solo quando l'amministrazione eserciti effettivi poteri autoritativi; non basta che il provvedimento sia formalmente amministrativo o sia collegato alla gestione di un servizio pubblico.
• Per individuare la giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale e alla natura della posizione dedotta, non alla sola veste formale della domanda o all'impugnazione di un atto amministrativo.
• Un precedente giudicato sulla giurisdizione relativo a una diversa domanda, fondata su diverso petitum e diversa causa petendi, non preclude la proposta di regolamento di giurisdizione per una pretesa autonoma nel medesimo rapporto.
• L'approvazione dei progetti di interventi previsti dalla concessione, quando si risolve in una verifica tecnico-giuridica della necessità, delle modalità di esecuzione e della congruità dei costi, non integra di per sé esercizio di potere autoritativo idoneo a spostare la controversia nella giurisdizione amministrativa.

Come è indicizzato