Cassazione Civile, Ordinanza n. 34266/2023 del 07/12/2023

Esito

La controversia

La controversia riguarda una concessionaria autostradale che, dopo la scadenza della convenzione di concessione e nel periodo di gestione interinale, aveva predisposto e sottoposto all'approvazione ministeriale un progetto esecutivo di interventi di adeguamento delle protezioni laterali di alcuni sovrappassi dell'autostrada. Il Ministero aveva restituito il progetto senza approvarlo integralmente, rideterminando unilateralmente gli importi e, secondo la società, senza adeguata motivazione. La società ha quindi adito il giudice amministrativo per ottenere l'annullamento del provvedimento, deducendo violazione dei principi di ragionevolezza e buon andamento, falsa applicazione della disciplina sui rapporti concessori e vizi di eccesso di potere; in sostanza sosteneva che i costi degli interventi di sicurezza dovessero essere coperti nel piano economico-finanziario e che la fase di approvazione dei progetti costituisse adempimento di un obbligo contrattuale, non esercizio di potere autoritativo. Con il regolamento preventivo di giurisdizione ha chiesto alla Corte di stabilire se la controversia appartenesse al giudice ordinario o al giudice amministrativo, anche in ragione di precedenti giudizi tra le stesse parti in cui era già stata affermata la giurisdizione del giudice ordinario su pretese analoghe, ma riferite ad un diverso arco temporale e a diverse opere.

La decisione

La Corte ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto ammissibile il regolamento di giurisdizione anche proposto dall'attrice, nonostante la pendenza del giudizio amministrativo e nonostante un precedente giudicato sulla giurisdizione in un diverso giudizio tra le stesse parti, perché quel giudicato riguardava domande con causa petendi e petitum diversi. Nel merito del riparto di giurisdizione, la Corte ha escluso che l'impugnazione del provvedimento ministeriale di parziale approvazione/rideterminazione del progetto esecutivo integrasse una controversia devoluta alla giurisdizione esclusiva amministrativa: si tratta infatti di fase esecutiva del rapporto concessorio, con oggetto l'adempimento delle obbligazioni reciproche e la verifica della congruità tecnica ed economica degli interventi previsti dalla convenzione, senza esercizio di poteri autoritativi idonei a incidere unilateralmente sul contenuto del rapporto. La Corte ha quindi dato continuità all'orientamento secondo cui, nelle concessioni di lavori pubblici e nei rapporti concessori nella fase esecutiva, le controversie su adempimento, inadempimento, costi e corrispettivi spettano al giudice ordinario, salvo che la P.A. eserciti un vero potere autoritativo.

Norme richiamate

• art. 97 Cost.

  invocato dalla ricorrente come parametro di legittimità dell'azione amministrativa, ma la Corte non fonda su tale norma la decisione sul riparto di giurisdizione

• art. 3 d.lgs. n. 163/2006

  richiamato dalla ricorrente per la disciplina delle concessioni di lavori pubblici; la Corte lo considera nel quadro della contrattualizzazione della concessione

• art. 143 d.lgs. n. 163/2006

  richiamato dalla ricorrente; la Corte lo menziona tra le norme applicate al rapporto concessorio

• art. 165 d.lgs. n. 50/2016

  richiamato come evoluzione della disciplina delle concessioni, valorizzato dalla Corte nel descrivere la natura contrattualizzata del rapporto

• art. 177 d.lgs. n. 50/2016

  richiamato dalla ricorrente; la Corte lo cita nel contesto normativo del rapporto concessorio

• delibera CIPE n. 39/2007

  richiamata quale fonte regolativa del rapporto concessorio e degli investimenti

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  esclusa l'applicabilità della giurisdizione esclusiva amministrativa, perché la lite riguarda la fase esecutiva del rapporto concessorio e non l'esercizio di un potere autoritativo

• art. 133, comma 1, lett. e), c.p.a.

  richiamato in via comparativa per evidenziare che la fase esecutiva delle concessioni di lavori pubblici è devoluta al giudice ordinario

• art. 11 l. n. 241/1990

  la Corte esclude che la convenzione possa essere ricondotta a un accordo amministrativo ai sensi di tale disposizione

• art. 2 convenzione

  pone a carico del concessionario la progettazione ed esecuzione degli interventi di adeguamento richiesti da esigenze di sicurezza e mantenimento del servizio

• art. 3 convenzione

  prevede l'obbligo del concessionario di predisporre periodicamente il programma dei lavori di manutenzione e di sottoporlo al concedente

• art. 5 convenzione

  richiamato nel precedente giudizio per l'indennizzo spettante al concessionario

• art. 14 Codice della Strada

  richiamato nel contesto del piano degli investimenti urgenti e indifferibili per la sicurezza dell'infrastruttura

Massime di principio

• Nelle concessioni di lavori pubblici, la fase esecutiva del rapporto è normalmente devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario quando la controversia riguarda l'adempimento o l'inadempimento delle obbligazioni assunte dalle parti e i relativi corrispettivi o rimborsi.
• La giurisdizione amministrativa esclusiva sussiste solo se la pubblica amministrazione esercita un effettivo potere autoritativo capace di incidere unilateralmente sul contenuto del rapporto; non basta la mera presenza di un provvedimento o di un controllo tecnico-giuridico sugli interventi esecutivi.
• Ai fini del riparto di giurisdizione rileva il petitum sostanziale, ossia la natura della posizione giuridica dedotta e del rapporto controverso, non la forma processuale scelta dall'attore o l'etichetta impugnatoria della domanda.
• Il regolamento preventivo di giurisdizione può essere proposto anche dall'attore quando sussistano ragionevoli dubbi sulla giurisdizione del giudice adito, e l'interesse non viene meno per il solo fatto che il giudizio di merito sia proseguito o sia intervenuta una sentenza sommaria sulla giurisdizione in altro giudizio con diverso oggetto.
• Un precedente giudicato sulla giurisdizione relativo a domande con diverso petitum e diversa causa petendi non preclude la decisione su un nuovo regolamento di giurisdizione concernente pretese autonome, sebbene inserite nel medesimo rapporto di durata.

Come è indicizzato