Cassazione Civile, Ordinanza n. 34264/2023 del 07/12/2023

Esito

La controversia

Una società concessionaria della gestione di una tratta autostradale, scaduta la convenzione ma ancora impegnata nella gestione interinale e nell’esecuzione di interventi di adeguamento e sicurezza, ha impugnato davanti al giudice amministrativo il provvedimento con cui il Ministero concedente aveva restituito senza approvazione un progetto esecutivo, ritenendo anche decurtati gli importi richiesti. La società sosteneva che il ritardo o il diniego parziale di approvazione violasse obblighi contrattuali di collaborazione, buona fede ed esecuzione della convenzione, e che i costi per gli adeguamenti dovessero essere coperti nel piano economico-finanziario o comunque rimborsati, non potendo gravare unilateralmente sul concessionario. Ha quindi chiesto, con regolamento preventivo di giurisdizione, di stabilire se la controversia appartenesse al giudice ordinario o a quello amministrativo, anche alla luce di una precedente sentenza del Tribunale di Torino che aveva affermato la giurisdizione ordinaria in una controversia connessa ma relativa ad altre opere e a un diverso arco temporale.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto ammissibile il regolamento di giurisdizione anche proposto dall’attrice, nonostante la pendenza del giudizio dinanzi al TAR e il precedente giudicato su altra controversia tra le stesse parti, perché il petitum e la causa petendi erano diversi. Nel merito del riparto di giurisdizione, ha escluso che il provvedimento ministeriale di approvazione solo parziale del progetto esecutivo esprimesse un potere autoritativo idoneo a radicare la giurisdizione esclusiva amministrativa: la lite attiene alla fase esecutiva della concessione autostradale e alla verifica dell’adempimento delle obbligazioni contrattuali, in un rapporto paritetico. La Corte ha quindi affermato che le controversie relative all’esecuzione della convenzione, ivi comprese quelle su costi, approvazione dei progetti e conseguenze risarcitorie o patrimoniali dell’inadempimento, spettano al giudice ordinario quando l’amministrazione non eserciti un potere autoritativo sulla conformazione del rapporto.

Norme richiamate

• art. 97 Cost.

  richiamato dalla ricorrente come parametro di legittimità dell’azione amministrativa, ma non decisivo ai fini della giurisdizione

• artt. 3 e 143 d.lgs. n. 163/2006

  richiamati dalla ricorrente in relazione alla disciplina della concessione e alla allocazione dei costi degli interventi

• delibera CIPE n. 39/2007

  richiamata dalla ricorrente a sostegno della propria pretesa economica

• art. 14 del Codice della strada

  richiamato come base del piano degli investimenti urgenti e indifferibili per la sicurezza dell’infrastruttura

• art. 133, comma primo, lett. c), cod. proc. amm.

  esclusa l’applicazione della giurisdizione esclusiva amministrativa perché la controversia riguarda la fase esecutiva del rapporto concessorio e non l’esercizio di poteri autoritativi

• art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241

  ritenuto non idoneo a qualificare la convenzione come accordo amministrativo nel caso concreto

• artt. 106 e 108 del d.lgs. n. 50 del 2016

  richiamati per evidenziare la contrattualizzazione della concessione e la presenza di regole di modifica e risoluzione analoghe all’appalto

• art. 3, commi 11 e 12, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163

  citato per sottolineare la natura onerosa della concessione e la controprestazione della gestione dell’opera

• art. 3, lett. uu) e vv), d.lgs. n. 50 del 2016

  richiamato per l’assunzione del rischio operativo da parte del concessionario

• art. 133, comma primo, lett. e), cod. proc. amm.

  esclusa la sua applicabilità in ragione della riconduzione della lite alla fase esecutiva della concessione di lavori pubblici

• art. 2 della convenzione

  richiamato per affermare che progettazione ed esecuzione degli interventi di adeguamento sono a carico del concessionario

• art. 3 della convenzione

  richiamato per indicare l’obbligo del concessionario di predisporre periodicamente il programma dei lavori da sottoporre al concedente

Massime di principio

• Nelle controversie relative alla fase esecutiva di una concessione di lavori o di costruzione e gestione di un’opera pubblica, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario quando il petitum sostanziale concerne l’adempimento o l’inadempimento delle obbligazioni derivanti dalla convenzione e le relative conseguenze patrimoniali.
• La giurisdizione amministrativa esclusiva nella materia delle concessioni richiede un effettivo esercizio di poteri autoritativi della pubblica amministrazione; non è sufficiente che l’ente concedente esprima valutazioni tecniche o approvi solo parzialmente un progetto nell’ambito di un rapporto contrattuale.
• Ai fini del riparto di giurisdizione, non rileva la forma processuale adottata dalla parte, ma la sostanza della posizione dedotta in giudizio, da desumere dai fatti allegati, dal rapporto giuridico e dal risultato utile perseguito.
• Il regolamento preventivo di giurisdizione può essere proposto anche dall’attore quando sussistano ragionevoli dubbi sulla giurisdizione del giudice adito, e l’eventuale pendente decisione di merito non elimina l’interesse a ottenere una pronuncia definitiva sulla giurisdizione.
• Il giudicato formatosi su una precedente controversia tra le stesse parti non preclude il regolamento di giurisdizione se la nuova lite ha causa petendi e petitum diversi, anche se inseriti nel medesimo rapporto concessorio.

Come è indicizzato