Sentenza n. 551/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'ordinanza con cui il Comune, constatata la mancata integrale ottemperanza a precedenti ordinanze di demolizione e ripristino, gli ha applicato la sanzione massima di 20.000 euro prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001. L'immobile, originariamente assentito come capannone destinato a magazzino, era stato trasformato in plurime unità abitative, con soppalchi, modifiche delle quote del pavimento e della copertura, impianti e angoli cottura, bagni e altre opere difformi dal titolo edilizio. Il ricorrente ha dedotto, in sintesi, l'erronea applicazione dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, l'insussistenza, il travisamento e l'erroneità dei presupposti, il difetto di istruttoria, la violazione del principio di proporzionalità, l'irragionevolezza e l'erroneità della motivazione. In particolare, ha sostenuto di avere adempiuto alle precedenti ordinanze mediante l'allontanamento degli occupanti, la rimozione degli impianti di civilizzazione, il ripristino della destinazione a magazzino e la chiusura o l'inaccessibilità dei soppalchi, con rimozione delle scale di accesso. Ha inoltre contestato la quantificazione della sanzione, ritenendola sproporzionata perché il Comune avrebbe ignorato il sostanziale adempimento dell'ordine demolitorio. Il Comune ha chiesto il rigetto, sostenendo la persistente mancata demolizione di numerose opere e la legittimità della sanzione determinata secondo la propria delibera di Giunta n. 78/2021. Il TAR ha inoltre esaminato l'acquisizione tardiva del verbale di sopralluogo e della documentazione fotografica prodotti dal Comune.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e condannato il ricorrente alle spese di lite, liquidate in 3.000 euro oltre accessori. Ha ritenuto utilizzabile la produzione tardiva del verbale di sopralluogo e delle fotografie, perché il verbale costituiva atto endoprocedimentale richiamato come presupposto istruttorio dell'ordinanza e la relativa acquisizione risultava necessaria e indispensabile; il ricorrente, inoltre, non aveva chiesto un termine per controdedurre. Nel merito, il Collegio ha ritenuto provata la mancata integrale ottemperanza all'ordine di demolizione sulla base del verbale redatto dai pubblici ufficiali, assistito da fede privilegiata quanto ai fatti direttamente accertati, e delle stesse fotografie prodotte dal ricorrente, che dimostravano al più la rimozione di parti delle scale e la chiusura degli accessi, ma non l'eliminazione delle strutture metalliche dei soppalchi né il complesso coordinato di opere necessario a ricondurre l'immobile alla destinazione assentita di magazzino. Ha quindi escluso il travisamento dei presupposti. Quanto alla sanzione, ha affermato che l'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 attribuisce al Comune, fuori dai casi in cui la sanzione massima è imposta dalla legge per abusi in aree vincolate, una discrezionalità nell'intervallo tra 2.000 e 20.000 euro. Tale discrezionalità può essere censurata solo se esercitata in modo del tutto irragionevole o arbitrario. Nel caso concreto il Comune si era attenuto alla delibera di Giunta n. 78/2021, non impugnata, che costituiva autovincolo amministrativo e parametrava la sanzione alla superficie e al volume dell'abuso non rimosso, secondo criteri ritenuti intelligibili, razionali e coerenti con la norma primaria. Poiché l'inottemperanza era pressoché integrale e gli abusi conservavano rilevanti dimensioni, il Comune aveva correttamente applicato i criteri relativi all'aumento di superficie e di volume, fino al massimale di 20.000 euro. Il TAR ha inoltre ribadito che l'adempimento solo parziale dell'ordine di demolizione non consente al destinatario di selezionare le opere da rimuovere né di sottrarsi alla sanzione per mancata ottemperanza, in ragione dell'unitarietà dell'abuso. La motivazione dell'ordinanza era chiara, poiché riportava i conteggi, tra cui quello relativo all'aumento di volume, quantificato in 139.414 euro e poi ridotto al massimale legale.

Norme richiamate

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  L'autorità competente, constatata l'inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l'applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell'articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima.

  La disposizione prevede una forbice sanzionatoria tra 2.000 e 20.000 euro, salvo l'applicazione obbligatoria del massimo per gli abusi realizzati nelle aree e negli edifici indicati dall'art. 27, comma 2; negli altri casi l'amministrazione dispone di discrezionalità, sindacabile se esercitata in modo del tutto irragionevole o arbitrario.

• art. 2700 c.c.

  Il verbale redatto da pubblici funzionari costituisce atto pubblico, acquisendo portata fidefaciente fino a querela di falso delle circostanze di fatto in esso accertate.

  I verbali dei pubblici ufficiali fanno piena prova, fino a querela di falso, dei fatti direttamente constatati e dello stato dei luoghi accertato.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Il termine processuale per il deposito è stato ritenuto violato dal Comune; tuttavia la produzione tardiva del verbale e degli allegati è stata acquisita perché necessaria e indispensabile, senza pregiudizio concreto per il contraddittorio, non essendo stata richiesta una proroga per controdedurre.

• art. 46 c.p.a.

  Consente l'acquisizione della documentazione amministrativa necessaria e indispensabile ai fini della decisione, anche quando prodotta tardivamente, secondo la valutazione del giudice.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha costituito la base normativa, insieme all'art. 10 del Regolamento UE 2016/679, per disporre l'oscuramento dei dati identificativi del ricorrente.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato quale ulteriore fondamento della tutela dei dati personali mediante oscuramento delle generalità della parte ricorrente.

Massime di principio

• L'inottemperanza all'ordine di demolizione sussiste quando non siano state eseguite tutte le opere necessarie a ricondurre integralmente l'immobile allo stato e alla destinazione d'uso assentiti; la rimozione di sole parti delle opere o la loro temporanea inutilizzabilità non equivalgono all'integrale adempimento.
• In ragione dell'unitarietà dell'abuso edilizio, il destinatario non può scegliere quali componenti dell'intervento demolire: l'esecuzione parziale dell'ordinanza di demolizione non esclude l'applicazione della sanzione prevista per la mancata ottemperanza.
• Fuori dai casi in cui la legge impone la misura massima per gli abusi realizzati in aree vincolate, l'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 riconosce all'amministrazione una discrezionalità nella determinazione della sanzione tra 2.000 e 20.000 euro, sindacabile dal giudice solo quando risulti del tutto irragionevole o arbitraria.
• È legittimo determinare la sanzione per inottemperanza mediante criteri predeterminati da un atto generale non impugnato, purché tali criteri operino come autovincolo, restino entro la forbice legislativa e siano intelligibili e razionali, ad esempio parametrando l'importo alla superficie e al volume dell'abuso non rimosso.
• Il verbale redatto da pubblici ufficiali fa piena prova, fino a querela di falso, dei fatti direttamente accertati e dello stato dei luoghi; esso può fondare la contestazione dell'inottemperanza all'ordine di demolizione, anche indipendentemente dalla documentazione fotografica allegata.

Come è indicizzato