Adunanza plenaria n. 20/2021 - Consiglio Di Stato, Sezione P

Esito

La controversia

L’acquirente di un lotto di 362 mq in località Marcelli, acquistato il 28 marzo 2008 dopo il rilascio del permesso di costruire dell’11 marzo 2008 e la variante urbanistica che aveva attribuito al terreno destinazione edificatoria, aveva chiesto al Comune il risarcimento dei danni derivanti dall’annullamento giurisdizionale della variante e, in via derivata, del titolo edilizio. Il TAR aveva riconosciuto la colpa d’apparato e il nesso causale e liquidato il danno nel maggior valore del terreno correlato alla destinazione edificatoria e nelle spese di edificazione e demolizione. Il Comune ha appellato contestando, da un lato, la giurisdizione amministrativa, sostenendo che la controversia riguardasse l’affidamento del privato nella legittimità di un atto impugnato da altri; dall’altro, i presupposti della responsabilità risarcitoria. La Sezione rimettente ha deferito all’Adunanza Plenaria questioni sulla giurisdizione, sui criteri per riconoscere l’affidamento incolpevole — compreso il rilievo del tempo, dell’apporto del privato e della conoscenza dell’impugnazione — e sulla rimproverabilità dell’amministrazione.

La decisione

L’Adunanza Plenaria ha affermato la giurisdizione amministrativa sulle controversie risarcitorie per lesione dell’affidamento relativo alla stabilità di un provvedimento favorevole, quando la vicenda sia riconducibile all’esercizio del potere pubblico; nel caso di urbanistica ed edilizia rileva inoltre la giurisdizione esclusiva prevista dall’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a. Ha enunciato il principio secondo cui la responsabilità per lesione dell’affidamento richiede un ragionevole convincimento sulla legittimità dell’atto, escluso se l’illegittimità è evidente o se il beneficiario conosce l’impugnazione. Il mero apporto del privato al procedimento non esclude automaticamente l’affidamento; l’adozione di iniziative dell’amministrazione in difesa dell’atto non è esimente e può semmai rafforzarlo. Il tempo trascorso non è elemento costitutivo dell’affidamento, pur potendo rilevare per l’interesse oppositivo all’autotutela. Quanto all’acquirente avente causa, la Plenaria ha osservato che non partecipò al procedimento di variante e che potrebbe avere ragionevolmente confidato nell’edificabilità, salva la verifica della sua conoscenza dei profili d’illegittimità. La Sezione rimettente dovrà accertare tale conoscenza al momento dell’acquisto e, per le spese di edificazione e demolizione, quando l’interessata apprese del contenzioso; dovrà inoltre verificare se e in quale misura sussistesse un affidamento ragionevole. La possibile concorrente responsabilità del venditore non esclude quella extracontrattuale dell’amministrazione: in presenza dei presupposti del concorso di cause può operare la solidarietà ai sensi dell’art. 2055 c.c. La causa è stata restituita alla Sezione IV per la decisione residua e per la regolazione delle spese; la Plenaria non ha definito l’appello nel merito.

Norme richiamate

• art. 99, comma 4, c.p.a.

  In ogni caso, sarà la Sezione rimettente, cui va restituito il giudizio ai sensi dell’art. 99, comma 4, cod. proc. amm., ad accertare, alla luce delle considerazioni svolte da questa Adunanza plenaria, se e in che misura al momento dell’acquisto dell’area vi fossero circostanze escludenti un affidamento ragionevole sulla sua edificabilità, quale impressa dalla variante urbanistica poi annullata.

  Dopo l’enunciazione del principio di diritto e la soluzione delle questioni deferite, l’Adunanza Plenaria restituisce alla sezione rimettente la decisione delle questioni di fatto e del merito residuo.

• art. 7, comma 1, c.p.a.

  Come infatti testualmente previsto dalla disposizione in parola, la giurisdizione è devoluta al giudice amministrativo non solo nel caso in cui il potere sia stato esercitato, ma anche nel caso contrario di mancato esercizio.

  La giurisdizione amministrativa comprende le controversie su danni da lesione dell’affidamento quando la condotta contestata sia riconducibile, anche mediatamente, all’esercizio o al mancato esercizio del potere pubblico.

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  La questione di giurisdizione deferita nella presente sede nomofilattica deve essere risolta nel senso che sussiste la giurisdizione amministrativa tanto sulle domande aventi ad oggetto le conseguenze risarcitorie dell’annullamento di un atto amministrativo, in sede di giurisdizione generale di legittimità, quanto nel caso di specie, in cui la domanda risarcitoria sia proposta dal controinteressato soccombente in un giudizio di annullamento di provvedimenti della pubblica amministrazione nella materia «urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell’uso del territorio», devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), del codice del processo amministrativo.

  La giurisdizione esclusiva in materia urbanistica ed edilizia comprende la domanda risarcitoria del controinteressato soccombente per l’affidamento riposto nel provvedimento favorevole poi annullato.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  La disposizione ora richiamata ha positivizzato una regola di carattere generale dell’agire pubblicistico dell’amministrazione, che trae fondamento nei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento (art. 97, comma 2, Cost.) e che porta a compimento la concezione secondo cui il procedimento amministrativo - forma tipica di esercizio della funzione amministrativa - non è più contraddistinto dall’assoluta unilateralità del potere, ma è il luogo di composizione del conflitto tra l’interesse pubblico primario e gli altri interessi, pubblici e privati, coinvolti nell’esercizio del primo.

  I doveri di collaborazione e buona fede operano anche nei rapporti pubblicistici e sono bilaterali: gravano sull’amministrazione e sui soggetti coinvolti nel procedimento, senza mutare la natura pubblicistica del rapporto né la consistenza delle situazioni soggettive.

• art. 29 c.p.a.

  Con l’esercizio dell’azione di annullamento quest’ultimo è quindi posto nelle condizioni di conoscere la possibile illegittimità del provvedimento a sé favorevole, per giunta entro il ristretto arco temporale dato dal termine di decadenza entro cui, ai sensi dell’art. 29 cod. proc. amm., l’azione deve essere proposta, e di difenderlo.

  La conoscenza dell’impugnazione del provvedimento favorevole esclude un affidamento incolpevole sulla sua conservazione, poiché rende non imprevedibile il suo annullamento.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il tempo trascorso dalla sua emanazione costituisce semmai fattore che fonda l’interesse oppositivo all’esercizio del potere di annullamento d’ufficio e che peraltro, con le recenti modifiche all’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, da originaria regola di comportamento dell’amministrazione, espressa con carattere generale dal principio di ragionevolezza del tempo in cui viene esercitato il potere di autotutela, è stato incorporato nell’ambito delle regole di validità dell’atto, attraverso la previsione di un termine massimo, ora fissato in dodici mesi.

  Il decorso del tempo non costituisce elemento dell’affidamento risarcibile; rileva invece per l’esercizio dell’annullamento d’ufficio, soggetto al termine massimo di dodici mesi indicato dalla disposizione nel quadro normativo considerato dalla decisione.

• art. 1147, comma 2, c.c.

  Altrettanto è a dirsi se l’illegittimità del provvedimento era evidente e avrebbe pertanto potuto essere facilmente accertata dal suo beneficiario, in conformità a una regola di carattere generale, espressamente richiamata in ambito civilistico (art. 1147, comma 2, cod. civ.), secondo cui la buona fede «non giova se l’ignoranza dipende da colpa grave».

  La buona fede del beneficiario non è tutelabile se l’illegittimità era evidente e l’ignoranza del vizio dipende da colpa grave; la manifesta riconoscibilità può escludere o attenuare la colpa dell’amministrazione.

• art. 2055, commi 1 e 2, c.c.

  Il concorso di cause è a sua volta fonte di responsabilità solidale, ai sensi dell’art. 2055, comma 1, cod. civ., dal che discende la facoltà di scelta del danneggiato di rivolgersi ad uno solo dei condebitori solidali, il quale, ai sensi del comma 2 della medesima disposizione, potrà poi agire in regresso nei confronti dell’altro.

  La responsabilità extracontrattuale dell’amministrazione può concorrere con quella contrattuale del venditore; se ricorrono i presupposti del concorso di cause, il danneggiato può agire contro uno dei condebitori solidali, ferma la successiva azione di regresso.

Massime di principio

• La giurisdizione amministrativa conosce delle domande risarcitorie per lesione dell’affidamento nella stabilità di un provvedimento favorevole quando la relazione dedotta sia riconducibile all’esercizio o al mancato esercizio del potere pubblico; nelle materie di giurisdizione esclusiva essa comprende ogni forma di tutela, anche se la domanda è proposta dal controinteressato beneficiario del provvedimento poi annullato.
• La responsabilità dell’amministrazione per lesione dell’affidamento ingenerato nel destinatario di un provvedimento favorevole poi annullato presuppone un ragionevole convincimento sulla legittimità dell’atto; tale affidamento è escluso in caso di illegittimità evidente o quando il destinatario conosca l’impugnazione del provvedimento.
• Il contributo del privato all’emanazione di un provvedimento favorevole non esclude automaticamente l’affidamento tutelabile, poiché l’amministrazione resta responsabile della cura dell’interesse pubblico; l’atteggiamento del privato è escludente quando abbia indotto dolosamente l’amministrazione in errore o quando l’illegittimità fosse evidente e facilmente riconoscibile.
• La condotta dell’amministrazione va valutata sul piano della correttezza e della buona fede distintamente da quello della validità dell’atto: l’illegittimità e l’annullamento non determinano automaticamente responsabilità, e la difesa amministrativa del provvedimento non esclude l’affidamento, potendo rafforzarlo.
• Il tempo trascorso dall’emanazione del provvedimento non è elemento costitutivo dell’affidamento risarcibile; la conoscenza dell’impugnazione, invece, rende prevedibile l’annullamento e impedisce, da quel momento, di presumere un affidamento incolpevole sulla conservazione dell’atto.
• L’eventuale responsabilità dell’amministrazione può concorrere, a diverso titolo, con quella contrattuale del venditore per il medesimo pregiudizio; se ne ricorrono i presupposti, il concorso comporta responsabilità solidale e lascia al danneggiato la scelta del condebitore contro cui agire.

Come è indicizzato