Adunanza plenaria n. 1/2022 - Consiglio Di Stato, Sezione P

Esito

La controversia

Gli appellanti avevano ottenuto dal Tribunale di Viterbo, il 29 novembre 2017, un decreto ingiuntivo di € 34.417, oltre interessi e spese, non opposto, dichiarato esecutivo il 5 maggio 2018 e notificato il 23 maggio 2018. A fronte dell’inadempimento del Comune, avevano chiesto al TAR l’ottemperanza e la nomina di un commissario ad acta. Il TAR aveva respinto il ricorso perché il Comune aveva dichiarato il dissesto finanziario il 19 giugno 2017 e il credito, pur accertato successivamente, era riferibile a fatti anteriori e quindi attribuito alla gestione dell’Organo straordinario di liquidazione (OSL), con conseguente paralisi temporanea delle azioni esecutive individuali. In appello gli interessati hanno contestato tale conclusione, sostenendo che il loro credito non rientrasse nella competenza dell’OSL e deducendo l’incostituzionalità dell’art. 252, comma 4, d.lgs. 267/2000 e dell’art. 5, comma 2, d.l. 80/2004, in riferimento agli artt. 97 e 117 Cost., anche alla luce dei principi CEDU sulla tutela della proprietà e sull’accesso alla giustizia. La Sezione rimettente aveva chiesto all’Adunanza Plenaria di verificare se fosse possibile un’interpretazione conforme a Costituzione e alla CEDU.

La decisione

L’Adunanza Plenaria respinge l’appello. In base al tenore letterale dell’art. 252, comma 4, TUEL, integrato dall’art. 5, comma 2, d.l. 80/2004, i debiti correlati a fatti o atti di gestione anteriori alla data di riferimento sono attribuiti all’OSL anche se accertati successivamente con provvedimento giurisdizionale, purché prima dell’approvazione del rendiconto della gestione. Nel caso concreto, il decreto ingiuntivo, benché successivo alla dichiarazione di dissesto, riguardava fatti anteriori e ricadeva quindi nella gestione liquidatoria; non era pertanto suscettibile di esecuzione individuale contro il Comune durante la procedura. La Plenaria esclude che il testo normativo consenta un’interpretazione alternativa e ritiene non fondate le censure costituzionali: la separazione della massa passiva tutela il risanamento e la continuità delle funzioni essenziali dell’ente, mentre il sistema concorsuale, i contributi statali e gli interessi moratori concorrono alla tutela dei creditori. Non ravvisa, alla luce delle caratteristiche complessive della disciplina, un contrasto con i parametri costituzionali né con la CEDU tale da imporre la rimessione alla Corte costituzionale. Le spese del grado sono compensate.

Norme richiamate

• art. 252, comma 4, d.lgs. 267/2000

  Pertanto, alla luce del dettato normativo, sotto il profilo finanziario, se gli atti e fatti cui è correlato il provvedimento giurisdizionale (o amministrativo, come ha ritenuto l’Adunanza Plenaria nella sentenza n. 15-2020, valorizzando l’inequivoca locuzione “anche giurisdizionali”) sono cronologicamente ricollegabili all’arco temporale anteriore al 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato, il provvedimento successivo, che determina l’insorgere del titolo di spesa (nella specie, il decreto ingiuntivo esecutivo e non opposto), deve essere imputato alla Gestione liquidatoria, purché detto provvedimento sia emanato prima dell’approvazione del rendiconto della gestione di cui all’art. 256, comma 11.

  La competenza dell’OSL comprende i debiti collegati a fatti o atti anteriori alla data prevista, anche quando il titolo giudiziale che li accerta sia successivo, purché formato prima dell’approvazione del rendiconto della gestione.

• art. 5, comma 2, d.l. 80/2004, convertito dalla l. 140/2004

  Pertanto, alla luce del dettato normativo, sotto il profilo finanziario, se gli atti e fatti cui è correlato il provvedimento giurisdizionale (o amministrativo, come ha ritenuto l’Adunanza Plenaria nella sentenza n. 15-2020, valorizzando l’inequivoca locuzione “anche giurisdizionali”) sono cronologicamente ricollegabili all’arco temporale anteriore al 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato, il provvedimento successivo, che determina l’insorgere del titolo di spesa (nella specie, il decreto ingiuntivo esecutivo e non opposto), deve essere imputato alla Gestione liquidatoria, purché detto provvedimento sia emanato prima dell’approvazione del rendiconto della gestione di cui all’art. 256, comma 11.

  La disposizione estende la gestione liquidatoria ai debiti accertati, anche giudizialmente, dopo la data di riferimento quando derivino da fatti anteriori, entro il limite temporale dell’approvazione del rendiconto.

• art. 256, comma 11, d.lgs. 267/2000

  Con l’unico limite rappresentato, come detto, dall’approvazione del rendiconto della gestione che segna la chiusura della Gestione Liquidatoria; dopo tale data, infatti, è evidente che non sarà più possibile imputare alcunché a tale organo, in quanto, dal punto di vista giuridico, esso ha cessato la sua esistenza.

  L’approvazione del rendiconto chiude la gestione liquidatoria e costituisce il limite oltre il quale non possono più esservi imputati nuovi debiti.

• art. 117, comma 1, Cost.

  Di conseguenza, ove si ravvisi un contrasto della legge nazionale con i parametri della CEDU, la soluzione non può essere l’applicazione diretta della stessa e l’unica strada consentita all’interprete è rimettere la questione alla Corte costituzionale perché valuti la costituzionalità della legge alla luce del parametro interposto descritto dall’art. 117, coma 1, Cost..

  In caso di contrasto tra legge nazionale e CEDU, il giudice comune non applica direttamente la Convenzione in luogo della legge, ma deve sollevare questione di legittimità costituzionale assumendo la norma convenzionale quale parametro interposto ex art. 117, comma 1, Cost.

• art. 248, comma 2, d.lgs. 267/2000

  Pertanto, trattandosi di provvedimento giurisdizionale intervenuto dopo la dichiarazione dello stato di dissesto, ma relativo a fatti precedenti a detta dichiarazione, i relativi crediti dei privati che avevano agito in sede monitoria dovevano necessariamente essere ascritti alla gestione liquidatoria.

  Nel caso deciso, la collocazione del credito nella gestione liquidatoria comportava l’inibizione delle azioni esecutive individuali contro il Comune in dissesto.

Massime di principio

• Nel dissesto degli enti locali, i debiti correlati ad atti o fatti di gestione anteriori alla data individuata dall’art. 252, comma 4, TUEL sono attribuiti all’Organo straordinario di liquidazione anche se accertati successivamente, anche con provvedimento giurisdizionale, purché il titolo intervenga prima dell’approvazione del rendiconto della gestione.
• L’approvazione del rendiconto segna la chiusura della gestione liquidatoria: da quel momento non è più possibile imputare nuovi debiti all’OSL.
• Durante la gestione liquidatoria, i debiti rientranti nella massa passiva non possono essere soddisfatti mediante azioni esecutive individuali contro l’ente, poiché la tutela della par condicio dei creditori e il risanamento dell’ente prevalgono sull’esecuzione individuale del singolo credito.
• Il giudice comune, quando ravvisi un contrasto tra la legge nazionale e la CEDU, non può disapplicare la legge nazionale applicando direttamente la Convenzione: deve interpretare la norma interna in modo conforme, nei limiti consentiti, e, se il contrasto permane, rimettere la questione alla Corte costituzionale ai sensi dell’art. 117, comma 1, Cost.

Come è indicizzato