Sentenza n. 4394/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda la nota con cui la Soprintendenza ha archiviato il procedimento avviato ai sensi dell'art. 146 d.lgs. 42/2004 sul progetto di un insediamento turistico ricettivo, ritenendo non pertinente la procedura paesaggistica attivata dal Comune, con conseguente arresto del procedimento comunale ex art. 38 d.P.R. 380/2001. La società aveva inoltre contestato il silenzio formatosi sulle successive istanze e diffide rivolte alla Soprintendenza e al Comune. In primo grado aveva dedotto violazione degli artt. 1, 2, 3, 6, 10-bis e 17-bis l. 241/1990, dell'art. 146 d.lgs. 42/2004, dell'art. 38 d.P.R. 380/2001 e dei principi di buon andamento, leale collaborazione e partecipazione procedimentale, nonché eccesso di potere, difetto di istruttoria e di motivazione e violazione del dovere di provvedere. Il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di legittimazione attiva, rilevando che le aree e i manufatti erano divenuti di proprietà comunale in forza di una confisca disposta dal giudice penale. In appello la società ha contestato tale declaratoria, deducendo errata percezione e valutazione degli atti e degli effetti della confisca, e ha riproposto i motivi di primo grado ai sensi dell'art. 101, comma 2, c.p.a. Ha inoltre chiesto la sospensione facoltativa del giudizio in attesa della definizione di un ricorso per revocazione relativo a una pronuncia resa in un giudizio connesso.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha anzitutto dichiarato tardiva la memoria del Ministero della cultura depositata oltre il termine di venti giorni liberi a ritroso previsto dall'art. 73, comma 1, c.p.a., disponendo che non fosse utilizzata ai fini della decisione. Ha poi respinto la richiesta di sospensione facoltativa, poiché la sentenza resa nel giudizio connesso era esecutiva ed efficace tra le parti e non risultava decisiva per la definizione della controversia; inoltre, la declaratoria di primo grado si fondava autonomamente sulla sentenza del giudice ordinario. Nel merito ha respinto l'unico motivo d'appello e confermato l'inammissibilità del ricorso originario per difetto di legittimazione attiva. Le aree su cui insistevano i manufatti risultavano di proprietà comunale in forza della confisca disposta dal giudice penale. Quanto alla particella estranea all'area confiscata, essa era comunque già comunale; le opere abusive ivi esistenti, inserite nella lottizzazione abusiva, non potevano essere oggetto di fiscalizzazione ex art. 38 d.P.R. 380/2001. Le pronunce civili richiamate dall'appellante riguardavano soltanto la reintegrazione nel possesso e non modificavano la titolarità dominicale, ritenuta univocamente comunale. Le ulteriori particelle indicate per la prima volta in appello costituivano deduzione nuova e comunque non erano supportate dalla prova che l'istanza di sanatoria le riguardasse. Né la società poteva fondare la legittimazione sulla futura proposizione di un incidente di esecuzione penale volto alla revoca dell'ordine di demolizione, poiché la fiscalizzazione non era neppure astrattamente configurabile e la legittimazione costituisce condizione preliminare rispetto all'interesse a ricorrere. Accertata l'assenza di diritti proprietari della società sulle particelle rilevanti, il Collegio ha ritenuto assorbiti, per pregiudizialità logico-giuridica, i motivi relativi alla legittimità dell'archiviazione paesaggistica e al silenzio amministrativo. L'appello è stato quindi respinto; la società è stata condannata a pagare al Comune 3.000 euro, oltre spese generali e accessori, mentre le spese con il Ministero sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  termine perentorio di 20 giorni liberi a ritroso rispetto all’udienza di discussione

  La memoria depositata dal Ministero oltre il termine processuale è tardiva e non può essere considerata ai fini della decisione.

• art. 79, comma 1, c.p.a.

  La sospensione facoltativa del processo non è stata disposta in assenza di presupposti logico-giuridici e di effettiva rilevanza della causa pregiudiziale.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  L'appellante ha riproposto i motivi di primo grado non esaminati dal TAR; tali motivi sono rimasti assorbiti dopo la conferma dell'inammissibilità originaria.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La procedura paesaggistica avviata dal Comune è stata archiviata dalla Soprintendenza perché ritenuta non pertinente alla fattispecie; la questione non è stata esaminata nel merito per difetto di legittimazione della società.

• art. 38 d.P.R. 380/2001

  La definizione dell'istanza ex art. 38 presuppone una posizione giuridica qualificata dell'interessato; nel caso concreto la società non era legittimata e la fiscalizzazione non era configurabile per opere facenti parte di una lottizzazione abusiva.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L'ordinanza di demolizione adottata per le opere abusive costituisce parte della vicenda presupposta, ma la sentenza non decide direttamente sulla sua legittimità.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Il rigetto dell'appello comporta la condanna alle spese secondo il principio di soccombenza.

Massime di principio

• La legittimazione ad agire nel processo amministrativo richiede che il ricorrente sia titolare della posizione giuridica differenziata incisa dall'atto o dal comportamento amministrativo; essa deve essere verificata prima dell'interesse a ricorrere e, se manca, il ricorso è inammissibile senza esame dei motivi di merito.
• La perdita della proprietà delle aree e dei manufatti oggetto del procedimento amministrativo, anche per effetto di confisca disposta dal giudice penale, esclude la legittimazione del precedente proprietario a contestare gli atti relativi alla definizione della sanatoria o alla fiscalizzazione delle opere.
• La reintegrazione nel possesso disposta dal giudice civile non incide, di per sé, sulla titolarità del diritto di proprietà e non attribuisce al possessore la legittimazione fondata sul dominio quando la proprietà risulti appartenere all'amministrazione.
• Le particelle e le relative pretese introdotte per la prima volta in appello costituiscono deduzioni nuove e sono inammissibili; in ogni caso, la legittimazione non può essere riconosciuta in assenza di prova che l'istanza amministrativa originaria riguardasse tali beni.
• Non può fondare la legittimazione processuale la mera prospettazione di una futura iniziativa giudiziaria, quale un incidente di esecuzione penale, quando il risultato amministrativo invocato non sia configurabile neppure in astratto.
• La sospensione facoltativa del processo non va disposta quando la causa asseritamente pregiudiziale, pur pendente, non è decisiva per la definizione del giudizio e la controversia può essere risolta autonomamente per una distinta ragione processuale.

Come è indicizzato