Cassazione Civile, Ordinanza n. 23233/2025 del 13/08/2025

Esito

La controversia

La società autostradale aveva proposto domanda di accertamento negativo del COSAP richiesto per l'anno 2014 dalla Provincia, relativo all'occupazione del soprassuolo di strade provinciali mediante cavalcavia e viadotti autostradali. In primo grado e poi in appello sosteneva, in sintesi, che mancassero i presupposti applicativi del canone perché l'occupazione derivava da leggi statali e dalla convenzione di concessione, che le infrastrutture autostradali sarebbero parte del demanio statale, che l'ente locale non avrebbe alcun potere dispositivocomplessivo sull'area, e che comunque operasse l'esenzione prevista dal regolamento provinciale per le occupazioni effettuate dallo Stato. Deduceva inoltre che il canone dovesse riguardare solo una effettiva sottrazione dello spazio all'uso pubblico e che, in concreto, non vi fosse alcuna limitazione alla circolazione sulla strada sottostante. La Corte d'appello aveva invece ritenuto dovuto il canone, valorizzando la natura del COSAP come corrispettivo dell'occupazione di suolo pubblico, l'occupazione abusiva e di fatto posta in essere dalla concessionaria e la non estensibilità dell'esenzione prevista per lo Stato. In cassazione la società ha articolato tre motivi di violazione di legge: assenza del presupposto del canone, applicabilità dell'esenzione per le occupazioni effettuate dallo Stato, e necessità dell'effettiva sottrazione del suolo pubblico quale presupposto del prelievo.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso, ritenendo infondati congiuntamente i tre motivi. Ha affermato che il COSAP è dovuto in relazione all'occupazione di spazi e aree pubbliche, anche abusiva o di fatto, ed è configurato come corrispettivo di una concessione reale o presunta dell'uso esclusivo o speciale del bene pubblico. Nel caso concreto, l'occupazione del soprassuolo provinciale mediante i pontoni e viadotti autostradali era stata realizzata dalla società concessionaria, che ne traeva utilità economica e gestiva l'infrastruttura in autonomia, sicché non poteva operare l'esenzione riservata alle occupazioni effettuate direttamente dallo Stato. La Corte ha inoltre escluso che rilevasse la proprietà statale dell'autostrada o l'assenza di poteri di rimozione dell'ente locale, osservando che la disciplina successiva sul COSAP aveva sottoposto a canone anche tali occupazioni e che le esenzioni tributarie sono di stretta interpretazione. Il ricorso è stato quindi respinto, con conferma della debenza del canone e delle decisioni di merito.

Norme richiamate

• art. 63, d.lgs. n. 446/1997

  Attribuisce a comuni e province il potere di istituire il COSAP per l'occupazione di strade, aree e spazi del proprio demanio o patrimonio indisponibile, con canone dovuto dal titolare della concessione o, in mancanza, dall'occupante di fatto anche abusivo.

• art. 38, d.lgs. n. 507/1993

  Individua il presupposto oggettivo della tassa sulle occupazioni di qualsiasi natura, anche soprastanti il suolo pubblico, su beni demaniali o del patrimonio indisponibile di comuni e province.

• art. 39, d.lgs. n. 507/1993

  Indica come soggetto passivo il titolare della concessione o autorizzazione e, in mancanza, l'occupante di fatto, anche abusivo, in proporzione alla superficie effettivamente sottratta all'uso pubblico.

• art. 49, d.lgs. n. 507/1993

  Prevede espressamente l'esenzione per le occupazioni effettuate dallo Stato, dalle regioni, province e altri enti indicati, norma di stretta interpretazione.

• art. 1 Regolamento COSAP Provincia di Teramo

  Regolamenta le occupazioni permanenti o temporanee di strade, aree e spazi sovrastanti o sottostanti appartenenti al demanio o patrimonio indisponibile provinciale, richiedendo il rilascio di apposita concessione.

• art. 2 Regolamento COSAP Provincia di Teramo

  Stabilisce che il canone è dovuto dal titolare dell'atto di concessione o autorizzazione o, in mancanza, dall'occupante di fatto, anche abusivo, in proporzione alla superficie effettivamente sottratta all'uso pubblico.

• art. 30 Regolamento COSAP Provincia di Teramo

  Prevede l'esenzione per le occupazioni effettuate dallo Stato, dalle regioni, province, comuni e loro consorzi, oltre ad altri soggetti espressamente indicati.

• art. 822 c.c.

  Richiamato per affermare che strade e autostrade fanno parte del demanio pubblico se appartengono allo Stato, che è demanio eventuale e non esclude la diversa titolarità del tratto stradale sottostante.

• art. 12, ultimo comma, l. n. 729/1961

  È richiamato per confermare che gli enti proprietari delle strade possono prescrivere cautele e opere provvisionali durante la costruzione, senza implicare un trasferimento automatico della proprietà allo Stato.

• art. 106, comma 2, TFUE

  Richiamato per escludere che la forma societaria privata o la gestione di un servizio di interesse economico generale comportino sottrazione automatica alle regole di concorrenza e al regime ordinario, salva la deroga necessaria alla missione affidata.

• art. 52 d.lgs. n. 446/1997

  Richiamato come base regolamentare per l'adozione del regolamento provinciale sul COSAP.

• art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.

  Norma processuale richiamata quale parametro formale dei motivi di ricorso per cassazione per violazione o falsa applicazione di legge.

Massime di principio

• Il COSAP, quando istituito dall'ente locale, ha natura di corrispettivo dell'occupazione del suolo pubblico e non di mera tassa collegata alla sottrazione materiale dell'area all'uso collettivo; il suo presupposto è l'utilizzazione particolare o eccezionale del bene pubblico.
• Ai fini della debenza del COSAP rileva anche l'occupazione di fatto o abusiva: in mancanza di un valido titolo concessorio, l'obbligazione grava sull'occupante che realizza e utilizza l'occupazione nell'esercizio della propria attività.
• L'esenzione prevista per le occupazioni effettuate dallo Stato opera solo quando l'occupazione sia direttamente ascrivibile al soggetto esente; non si estende alla società concessionaria che costruisce, gestisce e trae utilità economica dall'infrastruttura, ancorché essa sia destinata a finalità pubbliche o sia di proprietà statale.
• Le norme che prevedono esenzioni tributarie sono di stretta interpretazione e non possono essere ampliate in via analogica o per letture estensive fondate su finalità pubblicistiche generali.
• La proprietà statale dell'opera che sovrasta il suolo pubblico non elide il presupposto del canone se il tratto di suolo dell'ente locale resta occupato dalla società concessionaria, la quale dispone del manufatto per la gestione economica dell'infrastruttura.
• La distinzione tra esclusione dall'ambito impositivo ed esenzione non consente di sottrarre al COSAP un'occupazione che rientra nella fattispecie generale del tributo: se l'occupazione è riconducibile al soggetto non esente, la disciplina agevolativa non opera.

Come è indicizzato