Parere n. 1312/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

I ricorrenti hanno impugnato il provvedimento con cui il Comune ha respinto la richiesta di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria, nonché la successiva ingiunzione di pagamento adottata per l’inottemperanza all’ordine di demolizione. Gli interessati sostenevano che le opere costituissero una parziale difformità dal titolo edilizio e che la demolizione avrebbe compromesso la staticità delle parti legittime dell’immobile, richiamando una perizia tecnica, le reiterate proroghe concesse dal Comune e i principi di proporzionalità e adeguatezza. Contestavano inoltre la qualificazione dell’intervento come nuova costruzione realizzata in assenza di permesso di costruire e di autorizzazione paesaggistica, nonché l’applicazione della sanzione massima e l’obbligo di demolire mentre era pendente l’istanza di fiscalizzazione. Deducevano violazione degli artt. 6 e 7 della l.r. n. 23/1985, degli artt. 3, 31, 32, 33 e 34 del d.P.R. n. 380/2001, degli artt. 3 e 97 Cost. e dell’art. 3 della l. n. 241/1990, oltre a eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza dei presupposti, travisamento, illogicità e ingiustizia manifesta.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso infondato e ha espresso parere per il suo rigetto. La qualificazione dell’intervento come nuova costruzione abusiva, realizzata in assenza di permesso di costruire e di autorizzazione paesaggistica in area soggetta a vincolo di Centro matrice, era già stata effettuata nell’ordinanza di demolizione del 2017, divenuta definitiva e quindi non più contestabile in sede di impugnazione del successivo provvedimento sulla fiscalizzazione. L’ampliamento della volumetria al di fuori della sagoma esistente integra nuova costruzione ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e.1), del d.P.R. n. 380/2001, soggetta a permesso di costruire ai sensi dell’art. 10, comma 1, lett. a), e sanzionabile con demolizione ai sensi dell’art. 31, comma 2. La consistenza dell’abuso integra inoltre una variazione essenziale, che esclude la fiscalizzazione prevista dall’art. 34, comma 2, limitata alle opere eseguite in parziale difformità dal titolo. Quanto agli interventi di ristrutturazione in assenza o totale difformità, l’art. 33 del d.P.R. n. 380/2001 pone la demolizione come sanzione principale e consente la sanzione pecuniaria solo in presenza di difficoltà tecniche emerse nella fase esecutiva. L’onere di dimostrare rigorosamente l’impossibilità di demolire senza pregiudizio per le parti conformi grava sul privato. La perizia prodotta non attestava un’impossibilità oggettiva e assoluta, ma soltanto l’impraticabilità della demolizione immediata senza la previa realizzazione e autorizzazione di strutture portanti; tale circostanza rappresentava una difficoltà organizzativa e non escludeva il ripristino. È stata quindi respinta anche la censura di illegittimità derivata dell’ingiunzione. La sanzione di 20.000 euro è stata ritenuta conforme all’art. 6 della l.r. n. 23/1985, come sostituito dall’art. 8 della l.r. n. 8/2015, trattandosi di abuso realizzato in area rientrante nell’art. 27, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001 e non ottemperato entro il termine di novanta giorni.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 6 l.r. n. 23/1985

  Sanzioni per interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali

  In caso di accertata inottemperanza all’ordine di demolizione entro novanta giorni, per gli abusi realizzati nelle aree e negli edifici indicati dall’art. 27, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, è irrogata la sanzione nella misura massima di 20.000 euro.

• art. 7 l.r. n. 23/1985

  La disciplina regionale sulla sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria non consente la fiscalizzazione per interventi qualificati come nuova costruzione abusiva o variazione essenziale.

• art. 3, comma 1, lett. e.1), d.P.R. n. 380/2001

  Costituisce intervento di nuova costruzione anche l’ampliamento dei manufatti esistenti all’esterno della sagoma esistente.

• art. 10, comma 1, lett. a), d.P.R. n. 380/2001

  Gli interventi di nuova costruzione sono subordinati al rilascio del permesso di costruire.

• art. 31, comma 2, d.P.R. n. 380/2001

  Per gli interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, è prevista la demolizione.

• art. 32, comma 1, d.P.R. n. 380/2001

  La consistenza dell’intervento abusivo può integrare una variazione essenziale, con conseguente applicazione del regime sanzionatorio più grave.

• art. 33 d.P.R. n. 380/2001

  Per gli interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza di permesso di costruire o in totale difformità, la demolizione costituisce la sanzione principale; la sanzione pecuniaria è possibile soltanto quando emergano difficoltà tecniche nell’esecuzione della demolizione.

• art. 34, comma 2, d.P.R. n. 380/2001

  La fiscalizzazione è prevista per opere eseguite in parziale difformità dal permesso di costruire e non è consentita per opere costituenti variazioni essenziali.

• art. 27, comma 2, d.P.R. n. 380/2001

  Il richiamo alla disposizione consente l’applicazione della sanzione massima prevista dalla disciplina regionale per gli abusi realizzati nelle aree e negli edifici ivi indicati.

• art. 146 d.lgs. n. 42/2004

  È stato richiamato dal Comune quale disciplina dell’autorizzazione paesaggistica per le opere realizzate in area vincolata.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Il Consiglio di Stato ha ritenuto non fondate le censure di difetto di motivazione riferite ai provvedimenti impugnati.

• Cons. Stato, Sez. VI, 8 ottobre 2019, n. 6852

  La possibilità di sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria deve essere valutata dall’amministrazione nella fase esecutiva, successiva e autonoma rispetto all’ordine di demolizione.

• Cons. Stato, Sez. VI, 2 ottobre 2024, n. 7948

  Per gli interventi di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso o in totale difformità, la demolizione è la prima opzione sanzionatoria; la sanzione pecuniaria è una possibilità subordinata all’emersione di difficoltà tecniche esecutive.

• Cons. Stato, Sez. VI, 4 aprile 2024, n. 2072

  L’onere di dimostrare l’impossibilità di ottemperare all’ordine di demolizione senza pregiudizio per la parte conforme grava sul privato e deve essere assolto rigorosamente.

• Cons. Stato, Sez. V, 3 novembre 2025, n. 8514

  È confermato l’onere del privato di fornire una prova rigorosa dell’impossibilità tecnica della demolizione senza pregiudizio per le parti legittime.

Massime di principio

• La qualificazione dell’abuso edilizio contenuta nell’ordine di demolizione divenuto definitivo non può essere rimessa in discussione nel successivo procedimento relativo alla richiesta di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria.
• La fiscalizzazione prevista per le opere eseguite in parziale difformità dal titolo edilizio non è applicabile agli interventi qualificabili come nuova costruzione abusiva o variazione essenziale.
• La sostituzione della demolizione con una sanzione pecuniaria costituisce una possibilità da valutare nella fase esecutiva dell’ordine di demolizione, successiva e autonoma rispetto all’adozione dell’ordine stesso.
• L’onere di dimostrare l’impossibilità oggettiva di demolire senza pregiudicare le parti legittime dell’immobile grava sul privato e richiede una prova tecnica rigorosa; le mere difficoltà organizzative o la necessità di predisporre opere preliminari non sono sufficienti.
• L’ingiunzione della sanzione pecuniaria per inottemperanza all’ordine di demolizione non è illegittima per derivazione quando il diniego della fiscalizzazione sia legittimo.
• La sanzione massima prevista dalla disciplina regionale può essere applicata quando l’abuso ricade nelle aree o negli edifici richiamati dall’art. 27, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001 e l’ordine di demolizione non sia stato adempiuto entro il termine stabilito.

Come è indicizzato