Parere n. 1291/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da Gianpiero Ceccaroni, Maria Santina Ceccaroni, contro la Hera s.p.a e l’Unione della Valconca, avverso il parere di HERA s.p.a. prot. uscita 0040001/24 del 2 maggio 2024, il verbale della conferenza dei servizi dell'Unione della Valconca dell'11 giugno 2024, il parere di HERA s.p.a. prot. uscita 0051771/24 del 7 giugno 2024, il parere Hera prot. uscita 0102602/22 del 23 novembre 2022.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione dei pareri HERA del 23 novembre 2022, 2 maggio 2024 e 7 giugno 2024 e del verbale della conferenza di servizi dell’11 giugno 2024, relativi alle opere di urbanizzazione a rete del piano attuativo in zona D4-19, ambito R2.5, nel Comune di San Clemente.
Esito
Prevale il privato
La questione giuridica
I ricorrenti contestano il diniego di assenso incondizionato e le prescrizioni tecniche imposte da HERA s.p.a. sulle opere di urbanizzazione, deducendo la tardività del parere del 23 novembre 2022 rispetto al termine perentorio fissato nella conferenza di servizi semplificata, la conseguente formazione del silenzio-assenso orizzontale, l’inefficacia degli atti tardivi e successivi, la violazione dei principi di legittimo affidamento, buona fede e proporzionalità, nonché l’assenza in capo a HERA del potere di autotutela o di modifica diretta del titolo edilizio perfezionato. HERA sostieneva di beneficiare del termine di novanta giorni previsto per le amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili, che i propri standard tecnici fossero vincolanti e che la determinazione conclusiva della conferenza imponesse comunque integrazioni progettuali. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti aveva concluso per l’infondatezza del ricorso.
Il parere
Il Consiglio di Stato ritiene il ricorso fondato e afferma che il termine perentorio di quarantacinque giorni fissato dall’Unione Valconca vincolava anche HERA, quale società privata gestore di un servizio pubblico e non amministrazione preposta alla tutela ambientale. Il parere del 23 novembre 2022, reso dopo la scadenza del termine e dopo la determinazione conclusiva favorevole del 21 novembre 2022, è tardivo e inefficace ex lege. La mancata partecipazione tempestiva di HERA ha determinato la formazione del silenzio-assenso senza condizioni ai sensi dell’art. 14-bis, comma 4, della legge n. 241/1990; la determinazione conclusiva ha sostituito anche l’assenso di HERA ai sensi dell’art. 14-quater, comma 1. Gli atti successivi del 2024, che richiamano e ribadiscono le prescrizioni del 2022, sono privi di efficacia provvedimentale perché adottati dopo la consumazione del potere. La clausola della convenzione urbanistica successiva non può attribuire retroattivamente a HERA un potere ormai consumato. HERA non disponeva inoltre di un autonomo potere di autotutela: avrebbe potuto soltanto sollecitare l’amministrazione procedente, la quale avrebbe dovuto eventualmente attivare l’autotutela secondo l’art. 21-nonies. Il Consiglio di Stato valorizza anche la mancata comunicazione ai ricorrenti del parere del 2022 e la lesione del legittimo affidamento maturato sulla determinazione conclusiva e sulle opere già realizzate.
Osservazioni
Tardività del parere HERA del 23 novembre 2022
Il termine perentorio di quarantacinque giorni fissato nell’atto di indizione della conferenza di servizi vincolava anche HERA s.p.a. Il termine di novanta giorni previsto dall’art. 14-bis, comma 2, lett. c), della legge n. 241/1990 riguarda le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o della salute, non i gestori privati di servizi pubblici. Il parere, reso dopo la scadenza del 19 novembre 2022 e dopo la determinazione conclusiva del 21 novembre 2022, è tardivo.
Formazione del silenzio-assenso orizzontale
La mancata partecipazione di HERA entro il termine perentorio ha determinato, ai sensi dell’art. 14-bis, comma 4, della legge n. 241/1990, la formazione dell’assenso senza condizioni. La determinazione conclusiva della conferenza ha sostituito a ogni effetto anche l’assenso di HERA.
Inefficacia degli atti tardivi e consumazione del potere
Il parere HERA del 23 novembre 2022 è inefficace ex lege ai sensi dell’art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241/1990 e deve essere considerato tamquam non esset. Non era necessario un provvedimento di ritiro o annullamento. Il potere di HERA di rendere determinazioni nel procedimento si è consumato con la formazione dell’assenso implicito.
Pareri HERA del 2 maggio e del 7 giugno 2024
I pareri successivi del 2024, che richiamano e ribadiscono il parere tardivo del 2022 e impongono prescrizioni anche su opere fognarie già realizzate, sono privi di efficacia provvedimentale sul titolo già perfezionato. La richiesta del gennaio 2024 riguardava soltanto chiarimenti esecutivi sull’allaccio alla rete idrica e non riapriva il procedimento.
Clausola della determinazione conclusiva relativa alle indicazioni tecniche
L’invito a tenere in adeguata considerazione le indicazioni dell’Ufficio lavori pubblici non costituiva né diniego parziale né condizione sospensiva. La conferenza si era conclusa favorevolmente e le indicazioni riguardavano profili tecnico-documentali diversi dalle prescrizioni sostanziali successivamente formulate da HERA.
Clausola della convenzione urbanistica
La clausola della convenzione del 17 maggio 2023 relativa alle modalità stabilite dagli enti gestori opera sul piano esecutivo e presuppone il tempestivo esercizio dei poteri del gestore nella sede procedimentale propria. Non può rimettere in discussione l’assetto già consolidato né attribuire retroattivamente a HERA un potere consumato.
Assenza di potere di autotutela in capo a HERA
Ai sensi dell’art. 14-quater, comma 2, della legge n. 241/1990, HERA avrebbe potuto soltanto sollecitare l’Unione Valconca ad assumere eventuali determinazioni in autotutela previa nuova conferenza. Il potere di autotutela spettava esclusivamente all’amministrazione procedente e non poteva essere esercitato direttamente dal gestore.
Legittimo affidamento e proporzionalità
I ricorrenti avevano fatto affidamento sulla determinazione conclusiva del 21 novembre 2022, avevano realizzato le opere assentite e assunto impegni negoziali. Le prescrizioni tardive, dirette a imporre modifiche strutturali su opere già realizzate, risultavano sproporzionate rispetto all’utilità pubblica concretamente indicata, essendo la problematica ricondotta alla maggiore scomodità di manutenzione di due condotte invece di una.
Istruttoria ministeriale
La relazione ministeriale e quella integrativa non hanno svolto autonomi accertamenti presso l’Unione Valconca o il Comune di San Clemente e non hanno risposto al quesito istruttorio posto dalla Sezione. Ciò non ha impedito la decisione nel merito perché la mancata comunicazione del parere del 2022 risultava attestata, senza contestazioni, dal verbale della conferenza dell’11 giugno 2024.
Norme richiamate
la conferenza di servizi semplificata in modalità asincrona e il termine perentorio per la formulazione delle determinazioni
Il termine fissato nell’atto di indizione vincola tutti i soggetti convocati; il termine speciale di novanta giorni riguarda le amministrazioni indicate dalla legge e non è estensibile analogicamente a un gestore privato di servizio pubblico.
art. 14-bis, comma 4, l. 241/1990
la mancata comunicazione della determinazione entro il termine [...] equivalgono ad assenso senza condizioni
Il silenzio di HERA entro il termine perentorio ha determinato la formazione dell’assenso senza condizioni.
art. 14-quater, comma 1, l. 241/1990
la determinazione motivata di conclusione della conferenza sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati
La determinazione conclusiva del 21 novembre 2022 ha sostituito anche l’assenso di HERA, formatosi per silentium.
art. 14-quater, comma 2, l. 241/1990
sollecitare con congrua motivazione l’amministrazione procedente ad assumere, previa indizione di una nuova conferenza, determinazioni in via di autotutela ai sensi dell’articolo 21-nonies
Il soggetto il cui atto di assenso è stato sostituito dispone soltanto di un potere di impulso verso l’amministrazione procedente, non del potere di autotutela diretta.
art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990
Le determinazioni adottate dopo la scadenza dei termini della conferenza sono inefficaci ex lege; l’atto tardivo è adottato in carenza di potere e non produce effetti, senza necessità di ritiro o annullamento.
L’eventuale autotutela sul titolo perfezionato avrebbe dovuto essere esercitata dall’amministrazione procedente, previa verifica dell’illegittimità originaria, dell’interesse pubblico concreto e attuale, del termine ragionevole, della motivazione e della comparazione degli interessi.
art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990
La disposizione fonda il dovere di buona fede e tutela del legittimo affidamento dei privati nei rapporti con l’amministrazione; nel caso concreto le prescrizioni tardive hanno leso l’affidamento maturato sul titolo abilitativo definitivo.
art. 1, comma 2, lett. a), d.lgs. 175/2016
La nozione di amministrazione pubblica rinvia ai soggetti indicati dall’art. 1, comma 2, d.lgs. 165/2001 e non comprende automaticamente le società a partecipazione pubblica.
art. 1, comma 3, d.lgs. 175/2016
Le società a partecipazione pubblica restano soggetti di diritto privato, distinti dall’amministrazione partecipante, salvo deroghe specifiche.
artt. 147 e 149-bis d.lgs. 152/2006
Il gestore del servizio idrico integrato opera in forza di un affidamento dell’ente di governo dell’ambito e svolge attività imprenditoriale di gestione del servizio, non una funzione amministrativa propria.
Cons. Stato, Sez. IV, 5 agosto 2024, n. 6966
La formazione dell’assenso implicito determina l’esaurimento o la consumazione del potere di provvedere; l’atto tardivo è privo di effetti nell’ordinamento amministrativo.
Cons. Stato, Sez. IV, 17 luglio 2023, n. 6945
Dopo la determinazione conclusiva con effetto sostitutivo, le amministrazioni interessate possono soltanto sollecitare l’amministrazione procedente all’autotutela e non provvedere direttamente.
Massime di principio
- Nella conferenza di servizi semplificata, il termine perentorio fissato nell’atto di indizione vincola tutti i soggetti convocati, compresi i gestori privati di servizi pubblici, salvo che la legge riconosca espressamente al soggetto una diversa disciplina applicabile.
- Il termine di novanta giorni previsto dall’art. 14-bis, comma 2, lett. c), della legge n. 241/1990 è eccezionale e riguarda le amministrazioni preposte alla tutela degli interessi sensibili indicati dalla disposizione; non può essere esteso analogicamente a una società privata gestore di un servizio pubblico.
- La mancata comunicazione della determinazione entro il termine perentorio della conferenza comporta la formazione dell’assenso senza condizioni; la successiva determinazione conclusiva sostituisce anche l’atto di assenso del gestore del servizio pubblico.
- Le determinazioni adottate dopo la scadenza del termine della conferenza sono inefficaci ex lege e non richiedono un autonomo atto di ritiro o annullamento; la formazione dell’assenso implicito consuma il potere di provvedere sul progetto specifico.
- Dopo la determinazione conclusiva della conferenza, il soggetto il cui assenso è stato sostituito non può imporre direttamente nuove prescrizioni né esercitare autotutela sul titolo perfezionato, ma può soltanto sollecitare l’amministrazione procedente ad attivare, ove ne ricorrano i presupposti, il procedimento di autotutela.
- Una clausola convenzionale successiva, che rinvia alle modalità stabilite dagli enti gestori, non può attribuire retroattivamente al gestore un potere istruttorio già consumato né riaprire un procedimento definito con silenzio-assenso e determinazione conclusiva.
Tardività delle prescrizioni HERA sulle opere di urbanizzazione
Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da privati attuatori di un piano urbanistico contro HERA s.p.a. e l’Unione della Valconca. La controversia concerne le prescrizioni tecniche relative alle opere di urbanizzazione a rete, in particolare acquedotto e fognature, realizzate nell’ambito di un piano attuativo nel Comune di San Clemente.
Premesse e svolgimento del procedimento
Nel 2020 l’Unione Valconca aveva rilasciato il permesso di costruire per le opere di urbanizzazione. Nel 2022 era stata presentata una SCIA in variante riguardante, tra l’altro, le opere fognarie e gli allacci alla rete idrica. L’Unione aveva quindi indetto una conferenza di servizi semplificata in modalità asincrona ai sensi degli artt. 14 e 14-bis della legge n. 241/1990, fissando al 19 novembre 2022 il termine perentorio di quarantacinque giorni per le determinazioni dei soggetti convocati.
HERA non aveva partecipato alla conferenza né aveva trasmesso osservazioni entro il termine. Il 21 novembre 2022 l’Unione aveva adottato la determinazione conclusiva favorevole, rendendo efficace e definitiva la SCIA. Soltanto il 23 novembre 2022 HERA aveva trasmesso un parere contenente prescrizioni tecniche su acquedotto, fognatura nera e fognatura bianca.
I ricorrenti avevano quindi eseguito le opere sulla base degli elaborati assentiti e, nel maggio 2023, avevano stipulato una convenzione urbanistica con il Comune. Nel gennaio 2024 avevano chiesto a HERA chiarimenti esecutivi limitati all’allaccio alla rete idrica, ma il gestore aveva adottato nel maggio 2024 un parere esteso anche alle opere fognarie già realizzate. Il 7 giugno 2024 HERA aveva ribadito le prescrizioni precedenti e la conferenza di servizi dell’11 giugno 2024 aveva invitato i ricorrenti a confrontarsi con il gestore sulla possibilità di derogare agli standard.
Censure e difese
I ricorrenti hanno dedotto la violazione degli artt. 14, 14-bis, 14-quater e 17-bis della legge n. 241/1990, sostenendo che il parere HERA del 23 novembre 2022 fosse tardivo e inefficace e che si fosse formato il silenzio-assenso orizzontale. Hanno inoltre invocato la tutela del legittimo affidamento, la buona fede, la proporzionalità e l’assenza di un potere di autotutela in capo a HERA.
HERA ha sostenuto di beneficiare del termine di novanta giorni previsto per le amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili, di poter applicare i propri standard tecnici e di essere autorizzata dalla convenzione urbanistica a stabilire le modalità degli allacci. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti aveva condiviso tale impostazione.
Natura giuridica di HERA e termine applicabile
La Sezione distingue le amministrazioni pubbliche dalle società private gestori di servizi pubblici. HERA, pur essendo una società a partecipazione pubblica e pur gestendo un servizio di rilevanza pubblica, resta un soggetto di diritto privato e svolge un’attività imprenditoriale in forza di affidamento, non una funzione amministrativa propria.
Il termine di novanta giorni dell’art. 14-bis, comma 2, lett. c), della legge n. 241/1990 riguarda le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o della salute. La disposizione è eccezionale e non può essere applicata analogicamente a HERA. Pertanto, il termine di quarantacinque giorni fissato nell’atto di indizione vincolava anche il gestore.
Formazione del silenzio-assenso e inefficacia del parere tardivo
Il parere HERA del 23 novembre 2022 è stato adottato due giorni dopo la scadenza del termine e dopo la determinazione conclusiva della conferenza. La Sezione ritiene quindi che la mancata partecipazione tempestiva abbia determinato la formazione dell’assenso senza condizioni ai sensi dell’art. 14-bis, comma 4, della legge n. 241/1990.
Ai sensi dell’art. 14-quater, comma 1, la determinazione conclusiva della conferenza sostituisce a ogni effetto gli atti di assenso di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici. L’art. 2, comma 8-bis, rende inefficaci le determinazioni adottate dopo la scadenza dei termini. Il parere tardivo è dunque privo di effetti ex lege, senza necessità di uno specifico provvedimento di ritiro o annullamento.
La Sezione richiama, in continuità, Cons. Stato, Sez. IV, 5 agosto 2024, n. 6966, secondo cui la formazione dell’assenso implicito consuma il potere di provvedere e rende inefficace l’atto tardivo, nonché Cons. Stato, Sez. IV, 17 luglio 2023, n. 6945, secondo cui, dopo la determinazione conclusiva, l’amministrazione interessata può soltanto sollecitare l’amministrazione procedente all’autotutela.
Effetti sui pareri del 2024 e sulla convenzione urbanistica
I pareri del 2 maggio e del 7 giugno 2024 richiamano e ribadiscono il parere del 2022 e impongono prescrizioni anche su opere già eseguite. Essi sono stati adottati dopo la consumazione del potere di HERA e non possono incidere sul titolo già perfezionato.
La richiesta presentata dai ricorrenti nel gennaio 2024 riguardava soltanto chiarimenti esecutivi sull’allaccio alla rete idrica. La qualificazione informatica della richiesta come “parere preventivo” non esprimeva la volontà di riaprire il procedimento né di sottoporre nuovamente a valutazione le opere fognarie già assentite.
La clausola della convenzione urbanistica che rinvia alle modalità stabilite dagli enti gestori opera sul piano esecutivo. Essendo la convenzione successiva al perfezionamento del titolo, essa non può riaprire il procedimento, modificare retroattivamente l’assetto consolidato o attribuire a HERA un potere istruttorio ormai consumato.
Autotutela e legittimo affidamento
HERA non disponeva di un autonomo potere di autotutela sugli atti già perfezionati. L’art. 14-quater, comma 2, attribuisce al soggetto interessato soltanto la facoltà di sollecitare l’amministrazione procedente a valutare l’autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies. Tale potere spettava all’Unione Valconca e avrebbe richiesto la verifica dell’illegittimità originaria, dell’interesse pubblico concreto e attuale, del termine ragionevole, della motivazione rafforzata e della comparazione degli interessi.
La Sezione riconosce inoltre la lesione del legittimo affidamento tutelato dall’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241/1990. I ricorrenti avevano fatto affidamento sulla determinazione conclusiva favorevole, avevano realizzato le opere e assunto impegni negoziali con il Comune e con terzi. Le prescrizioni tardive, dirette a imporre la sostituzione di opere già realizzate, risultavano sproporzionate rispetto all’utilità pubblica concretamente indicata, tanto più che la criticità era stata ricondotta alla maggiore difficoltà di manutenzione di due condotte anziché di una.
Esito
Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondato il ricorso e ha espresso parere favorevole all’accoglimento, con annullamento degli atti impugnati, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Unione Valconca.
Come è indicizzato
Testo integrale
Continua a leggere gratis
Crea il tuo account Trovanorma: leggi il testo integrale del documento, apri l’originale e chiedi all’AI di applicarlo al tuo caso, con ogni fonte citata.
7 giorni di prova · Nessuna carta di credito
Hai già un account? Accedi
La sintesi è generata dall'AI di Trovanorma a partire dal testo pubblicato da Giustizia amministrativa, ha finalità informative e non sostituisce la lettura del documento né un parere professionale: fa fede il testo ufficiale.
Altri documenti di Giustizia amministrativa
- Parere · 27 lug 2026Parere n. 1289/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
- Parere · 27 lug 2026Parere n. 1290/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
- Parere · 27 lug 2026Parere n. 1292/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
- Parere · 27 lug 2026Parere n. 1294/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
- Parere · 27 lug 2026Parere n. 1295/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
- Parere · 27 lug 2026Parere n. 1296/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Cerchi altro? Cerca gratis in Giustizia amministrativa →