Parere n. 1289/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con presentazione diretta ex art. 11 d.P.R. n. 1199 del 1971, proposto dalla Farmacia Ghirardi Besnate s.r.l., contro il Comune di Besnate e nei confronti dell'Agenzia di tutela della salute dell'Insubria (ATS Insubria) e dell'Ordine dei farmacisti della provincia di Varese, per l'annullamento della deliberazione della Giunta comunale n. 115 del 23 dicembre 2024, recante revisione della pianta organica delle sedi farmaceutiche del Comune di Besnate, con istituzione di una seconda sede farmaceutica.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione della deliberazione della Giunta comunale di Besnate n. 115 del 23 dicembre 2024, recante la revisione della pianta organica delle sedi farmaceutiche e l’istituzione di una seconda sede farmaceutica.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
La ricorrente ha impugnato l’istituzione della seconda sede farmaceutica nel Comune di Besnate, deducendo: difetto di istruttoria e di motivazione per asserita applicazione del solo criterio demografico e matematico; irragionevolezza della perimetrazione, con particolare riferimento alla distanza di 450 metri dalla farmacia esistente, alla frazione di Centenate e alla zona ovest della stazione; mancata osservanza del parere dell’Ordine dei farmacisti, ritenuto dalla ricorrente condizionato all’ubicazione della nuova sede in un’area densamente popolata e scarsamente servita; contraddittorietà dell’azione amministrativa per la mancata istituzione della seconda sede nelle sei precedenti revisioni biennali. Il Comune ha eccepito il difetto di legittimazione attiva e ha sostenuto la legittimità dell’istruttoria, della motivazione e della scelta localizzativa.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondata l’eccezione di carenza di legittimazione attiva, poiché l’istituzione della seconda sede incide direttamente sul bacino di utenza dell’unica farmacia preesistente; la distanza superiore a 200 metri rileva come distanza minima tra esercizi e non esclude l’interesse a ricorrere. Nel merito, ha rigettato tutti i motivi. Il Comune dispone di ampia discrezionalità nella revisione della pianta organica e nella localizzazione delle sedi, sindacabile soltanto per manifesta illogicità o inesatta acquisizione dei presupposti di fatto. Il coefficiente demografico di 3.300 abitanti determina il numero complessivo delle farmacie, ma non impone una ripartizione matematica dei bacini. La deliberazione comunale, letta insieme alla relazione istruttoria, espone criteri adeguati relativi alla distribuzione della popolazione, alle caratteristiche topografiche e all’accessibilità del servizio. La distanza di 200 metri è stata rispettata e la prossimità tra sedi è fisiologica in un Comune di ridotte dimensioni. Il parere dell’Ordine dei farmacisti è obbligatorio ma non vincolante; nel caso concreto era favorevole e la relativa indicazione è stata sostanzialmente recepita dal Comune. La mancata istituzione della seconda sede negli anni precedenti non vincolava l’amministrazione, trattandosi di potere discrezionale esercitabile in relazione alle condizioni attuali del territorio. La relazione tecnica di parte è stata ritenuta una mera allegazione difensiva, priva di autonoma efficacia probatoria e inidonea a dimostrare errori fattuali o travisamenti.
Osservazioni
Legittimazione attiva
È legittimato a impugnare l’istituzione di una nuova farmacia il titolare della sede preesistente quando il nuovo esercizio riduca o modifichi il relativo bacino di utenza. La distanza superiore a 200 metri tra gli esercizi non elimina l’interesse a ricorrere, poiché tale limite costituisce una distanza minima tra sedi e non una soglia di esclusione della legittimazione.
Istruttoria e motivazione della revisione della pianta organica
Il Comune esercita un’ampia discrezionalità nella valutazione delle esigenze della popolazione, delle vie e dei mezzi di comunicazione e delle caratteristiche del territorio. Nel caso concreto, la deliberazione e la relazione istruttoria hanno indicato criteri demografici, topografici e di accessibilità sufficienti a escludere il difetto di istruttoria e di motivazione.
Perimetrazione e distanza tra le sedi
La distanza minima di 200 metri prevista dall’art. 1 della legge n. 475/1968 è stata rispettata. In un Comune di limitata estensione la prossimità tra le sedi è fisiologica e non è imposto che la nuova farmacia sia collocata nella zona più periferica possibile. La tutela dell’accessibilità del servizio e l’equa distribuzione territoriale prevalgono sull’interesse commerciale del farmacista già insediato.
Parere dell’Ordine dei farmacisti
Il parere dell’Ordine dei farmacisti è obbligatorio ma non vincolante. La formulazione utilizzata dall’Ordine non è stata ritenuta una condizione sospensiva, bensì una raccomandazione, sostanzialmente recepita dal Comune mediante la localizzazione della nuova sede nella zona più popolata e caratterizzata da difficoltà topografiche di accesso alla farmacia esistente.
Mancata istituzione negli anni precedenti
La revisione della pianta organica ha cadenza biennale, ma il Comune è libero di decidere in quale anno pari esercitare la facoltà di istituire una nuova sede. La mancata istituzione nelle precedenti revisioni non vincola l’amministrazione né rende contraddittoria la scelta successiva.
Relazione tecnica asseverata di parte
La perizia stragiudiziale prodotta dalla ricorrente costituisce una semplice allegazione difensiva e non una prova legale o una presunzione qualificata. Essa propone una diversa delimitazione senza dimostrare errori fattuali, travisamenti o dati oggettivi idonei a smentire l’istruttoria comunale.
Norme richiamate
Ha disciplinato la presentazione diretta del ricorso straordinario al Consiglio di Stato e il successivo acquisimento del parere ministeriale.
distanza minima di duecento metri
La distanza di 200 metri costituisce una distanza minima tra esercizi farmaceutici; il suo rispetto non esclude la legittimazione del titolare della farmacia preesistente a contestare l’istituzione di una nuova sede.
art. 2, comma 1, l. n. 475/1968
Il Comune deve acquisire il parere dell’Ordine dei farmacisti e dell’autorità sanitaria, ma tali pareri sono obbligatori e non vincolanti; il potere decisorio resta comunale.
art. 2, comma 2, l. n. 475/1968
revisione della pianta organica ha cadenza biennale
La cadenza biennale consente al Comune di rivalutare periodicamente l’assetto delle sedi, senza imporre l’istituzione della nuova sede in ogni occasione in cui il dato demografico la renda possibile.
Massime di principio
- Il titolare di una farmacia preesistente è legittimato a impugnare l’istituzione di una nuova sede quando questa incida direttamente sul suo bacino di utenza; il rispetto della distanza minima tra esercizi non esclude, di per sé, l’interesse a ricorrere.
- Nella revisione della pianta organica delle sedi farmaceutiche il Comune esercita un’ampia discrezionalità, sindacabile soltanto in presenza di manifesta illogicità, travisamento dei fatti o inesatta acquisizione dei presupposti della decisione.
- Il parametro demografico previsto dalla legge determina il numero complessivo delle farmacie spettanti al Comune, ma non impone una ripartizione matematica dei bacini di utenza tra le singole zone.
- Per un atto programmatorio a contenuto generale quale la revisione della pianta organica è sufficiente che i criteri ispiratori siano ricavabili dall’atto e dal complesso degli atti procedimentali; non è necessaria una motivazione analitica riferita a ogni singola situazione locale.
- Il parere dell’Ordine dei farmacisti e quello dell’autorità sanitaria sono obbligatori ma non vincolanti. Una motivazione rafforzata è necessaria soprattutto quando il Comune si discosti da un parere negativo o da osservazioni critiche circostanziate, non quando il parere sia favorevole e le relative indicazioni siano sostanzialmente recepite.
- La finalità della disciplina delle sedi farmaceutiche è assicurare l’equa distribuzione e la maggiore accessibilità del servizio per il maggior numero possibile di abitanti, anche mediante l’incremento della concorrenza; l’interesse commerciale del farmacista già insediato recede quando sia incompatibile con tale interesse pubblico.
Istituzione di una seconda sede farmaceutica nel Comune di Besnate
Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dalla titolare dell’unica farmacia esistente nel Comune di Besnate contro la deliberazione della Giunta comunale n. 115 del 23 dicembre 2024, con la quale è stata approvata la revisione della pianta organica e istituita una seconda sede farmaceutica.
Premesse e procedimento
Il Comune, che al 31 dicembre 2023 contava 5.498 abitanti e aveva un’estensione di 7,68 km², era dotato di una sola farmacia, collocata nel quadrante nord-est del territorio. Il territorio comunale presenta una variazione altimetrica che determina una separazione naturale tra due zone.
Nel novembre 2024 il Comune ha richiesto i pareri dell’ATS Insubria e dell’Ordine dei farmacisti di Varese. Entrambi hanno espresso parere favorevole. L’Ordine ha raccomandato che la nuova sede fosse ubicata in un’area densamente popolata e caratterizzata da difficoltà di accesso alle farmacie esistenti.
La deliberazione comunale ha ripartito il territorio in due zone, rispettivamente con 2.650 e 2.846 residenti, pari al 48,2% e al 51,8% della popolazione. La zona individuata per la nuova sede è stata ritenuta quella maggiormente idonea a migliorare l’accessibilità del servizio, anche in ragione della conformazione altimetrica e dell’assenza di percorsi pedonali alternativi.
Motivi del ricorso
La ricorrente ha dedotto un unico motivo articolato in più profili:
- difetto di istruttoria e di motivazione, per avere il Comune applicato soltanto il criterio demografico senza analizzare adeguatamente le esigenze della popolazione, la viabilità e l’accessibilità del servizio;
- irragionevolezza della perimetrazione, poiché il confine della nuova sede sarebbe stato collocato a 450 metri dalla farmacia esistente, senza considerare la frazione di Centenate e la zona ovest della stazione;
- violazione del parere dell’Ordine dei farmacisti, che la ricorrente ha interpretato come condizionato all’ubicazione della nuova sede in una zona densamente popolata e mal servita;
- contraddittorietà dell’azione amministrativa, per la mancata istituzione della seconda sede nelle sei precedenti revisioni biennali.
Legittimazione a ricorrere
Il Comune aveva eccepito la carenza di legittimazione attiva, sostenendo che la distanza di 450 metri tra la farmacia esistente e il confine della nuova zona fosse superiore al limite normativo di 200 metri e impedisse quindi qualsiasi interferenza rilevante.
La Sezione ha respinto l’eccezione. Il titolare della farmacia preesistente è legittimato a contestare l’istituzione di una nuova sede quando questa modifichi o riduca il suo bacino di utenza. Nel caso concreto, la farmacia ricorrente era l’unica presente nel Comune e l’istituzione della seconda sede ne avrebbe necessariamente dimezzato la zona di pertinenza. La distanza di 200 metri prevista dalla legge n. 475/1968 costituisce soltanto una distanza minima tra esercizi e non una soglia idonea a escludere l’interesse a ricorrere.
Discrezionalità comunale e motivazione
Il Consiglio di Stato ha ribadito che la localizzazione delle sedi farmaceutiche implica il bilanciamento di interessi relativi alla popolazione, alla viabilità, ai mezzi di comunicazione e alle caratteristiche specifiche del territorio. La scelta comunale è sindacabile soltanto in presenza di manifesta illogicità o di erronea acquisizione dei fatti posti a fondamento della decisione.
Il coefficiente di 3.300 abitanti rileva per determinare il numero complessivo delle farmacie spettanti al Comune, ma non impone che ogni bacino di utenza sia ripartito secondo una proporzione matematica predeterminata. La sostanziale equivalenza delle due zone non costituisce quindi un vizio, ma può rappresentare un indice di equa distribuzione del servizio.
La Sezione ha inoltre escluso che l’uso legislativo del verbo “consente”, anziché “impone”, renda più gravoso l’onere istruttorio o motivazionale. Non vi è, sotto questo profilo, una distinzione tra sedi obbligatorie e sedi facoltative: in entrambi i casi è sufficiente che i criteri ispiratori siano ricavabili dall’atto e dal complesso degli atti del procedimento.
La deliberazione n. 115 del 2024 e la relazione istruttoria del responsabile del Settore affari generali indicavano in modo trasparente i criteri utilizzati: sviluppo edilizio, distribuzione della popolazione, accessibilità del servizio, variazione altimetrica, difficoltà per gli utenti non automuniti e assenza di percorsi pedonali alternativi nella zona alta. Non è stata quindi riscontrata alcuna manifesta illogicità o carenza istruttoria.
Perimetrazione e distanza tra le sedi
La censura relativa alla distanza di 450 metri dalla farmacia esistente è stata respinta perché il limite legale di 200 metri risultava rispettato. In un Comune di soli 7,68 km² una certa prossimità tra le sedi è fisiologica; la legge non impone di collocare la nuova farmacia nella zona più lontana possibile da quella preesistente per ridurre l’eventuale sviamento della clientela.
La Sezione ha precisato che l’obiettivo della disciplina non è il massimo decentramento delle sedi, ma l’incremento dell’accessibilità del servizio a beneficio del maggior numero possibile di abitanti. La collocazione della nuova sede nella zona più densamente popolata e caratterizzata da difficoltà topografiche di accesso è stata quindi ritenuta coerente con la finalità di equa distribuzione territoriale.
La proposta della ricorrente di collocare diversamente il confine, anche per servire la frazione di Centenate o la zona ovest della stazione, è stata qualificata come una valutazione alternativa di merito, non idonea a dimostrare l’illegittimità della scelta comunale. L’incidenza della nuova sede sul bacino d’utenza della farmacia esistente è fisiologica e coerente con la finalità di stimolare la concorrenza mediante l’incremento degli esercizi.
Natura dei pareri dell’ATS e dell’Ordine
Il parere dell’Ordine dei farmacisti, così come quello dell’ATS, è obbligatorio ma non vincolante. L’art. 2, comma 1, della legge n. 475/1968 impone che tali soggetti siano sentiti, senza attribuire loro un potere di codecisione.
Nel caso concreto, l’Ordine aveva espresso un parere favorevole, accompagnato dalla raccomandazione di collocare la nuova sede in un’area densamente popolata e difficilmente accessibile alle farmacie già esistenti. La Sezione ha ritenuto che tale indicazione non costituisse una condizione sospensiva in senso tecnico. Il Comune l’aveva comunque sostanzialmente recepita, poiché la zona 2 contava 2.846 residenti, pari al 51,8% della popolazione, e presentava difficoltà di accesso derivanti dalla conformazione altimetrica e dall’assenza di percorsi pedonali alternativi.
Non era pertanto necessaria una motivazione rafforzata, richiesta soprattutto nel caso di discostamento da un parere negativo o da osservazioni critiche circostanziate.
Mancata istituzione della seconda sede negli anni precedenti
La revisione della pianta organica ha cadenza biennale ai sensi dell’art. 2, comma 2, della legge n. 475/1968. Tuttavia, il Comune conserva la libertà di scegliere in quale anno pari esercitare la facoltà di istituire una nuova sede, sulla base delle condizioni attuali del territorio.
La mancata istituzione della seconda farmacia nelle sei precedenti revisioni, dal 2012 al 2022, non ha quindi determinato un vincolo per l’amministrazione e non ha reso contraddittoria la scelta del 2024. Nessuna disposizione imponeva inoltre al Comune di motivare le ragioni delle precedenti omissioni.
Valore della relazione tecnica di parte
La relazione tecnica asseverata prodotta dalla ricorrente è stata considerata una perizia stragiudiziale di parte, priva di valore probatorio autonomo e non qualificabile come prova legale o presunzione qualificata.
L’elaborato non dimostrava errori fattuali, travisamenti o l’utilizzo di dati inveritieri da parte del Comune. Esso riconosceva implicitamente la necessità di una seconda farmacia e si limitava a proporre una diversa delimitazione delle zone, sulla base di valutazioni soggettive non sorrette da dati oggettivi ulteriori rispetto a quelli considerati nell’istruttoria comunale.
Conclusioni
Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondata l’eccezione di carenza di legittimazione e ha respinto tutti i motivi di ricorso. L’istanza cautelare è stata assorbita. Il parere conclusivo è stato pertanto nel senso del rigetto del ricorso straordinario.
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