Parere n. 1294/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto dalla società Villa Manin Resort S.r.l. contro il Comune di Codroipo (Udine) per l’annullamento dell’ordinanza n. 6 del 31 gennaio 2014 di demolizione di opere abusive e dell’ordinanza n. 7 del 31 gennaio 2014 di divieto di utilizzo dei manufatti abusivi.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione delle ordinanze comunali n. 6 e n. 7 del 31 gennaio 2014, rispettivamente di demolizione di opere edilizie abusive e di divieto di utilizzo dei manufatti
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
La società proprietaria di una struttura ricettiva ha impugnato le ordinanze con cui il Comune di Codroipo ha disposto la demolizione di un ampliamento ottenuto mediante il tamponamento di una tettoia aperta e di una piscina esterna rialzata, nonché il divieto di utilizzare i manufatti. La ricorrente ha sostenuto: che il tamponamento della tettoia costituisse manutenzione straordinaria riconducibile all'attività edilizia libera; che una variante urbanistica avesse generato una legittima aspettativa all'incremento della capacità edificatoria; che la piscina, quale pertinenza e asserita vasca di raccolta delle acque, rientrasse nell'attività edilizia libera; e che la piscina non fosse soggetta alla normativa antisismica per la limitata profondità, la collocazione in area privata e la distanza dagli altri manufatti.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondato il ricorso. La chiusura di una tettoia aperta determina un aumento di volumetria e costituisce nuova costruzione, indipendentemente dalla legittimità originaria della tettoia; l'ordinanza sanziona infatti l'ampliamento abusivo. L'attività edilizia libera non è comunque applicabile, poiché l'immobile ricade nel centro storico ed è sottoposto a vincolo culturale indiretto. La piscina, considerata unitamente ai nuovi vani ricavati dal tamponamento, concorre alla realizzazione della zona benessere e non può essere artificialmente separata dal complessivo intervento abusivo. I manufatti contrastano inoltre con il vincolo indiretto gravante sull'area, che esclude nuova edificazione in affaccio sul complesso monumentale di Villa Manin, essendo esaurita la volumetria consentita dal decreto di vincolo del 1962. La variante urbanistica non ha prodotto alcuna aspettativa qualificata, sia perché l'intervento deve essere valutato alla luce della disciplina vigente al momento della sua esecuzione, sia perché la variante era soltanto adottata e il Comune aveva comunque chiarito l'inibizione della nuova edificazione nell'area. Quanto al divieto di utilizzo, il Consiglio ha osservato che l'interesse a contestarlo potrebbe essere venuto meno per effetto dell'infondatezza delle censure contro la demolizione; in ogni caso, la sospensione è legittima perché i manufatti si trovano in zona sismica, sono privi della verifica di antisismicità e sono aperti al pubblico. La domanda cautelare è stata assorbita.
Osservazioni
Primo motivo - Tamponamento della tettoia e attività edilizia libera
La chiusura di una tettoia aperta comporta un aumento di volumetria e deve essere qualificata come nuova costruzione. È irrilevante che la tettoia preesistente fosse stata legittimamente assentita, poiché l'ordinanza colpisce l'ampliamento realizzato senza titolo.
Primo e terzo motivo - Inapplicabilità dell'attività edilizia libera
L'articolo 16 della legge regionale Friuli Venezia Giulia n. 19/2009 non è applicabile agli interventi eseguiti nella struttura ricettiva, situata nel centro storico e in area sottoposta a vincolo culturale.
Terzo motivo - Valutazione unitaria dell'intervento abusivo
La piscina non può essere considerata isolatamente né qualificata come vasca di raccolta dell'acqua piovana. Essa concorre, insieme ai vani ottenuti dal tamponamento della tettoia, alla realizzazione della zona benessere e deve essere valutata unitariamente con l'ampliamento.
Secondo motivo - Variante urbanistica e legittimo affidamento
La variante urbanistica non determina una legittima aspettativa qualificata. L'intervento doveva essere conforme alla disciplina vigente al momento della sua esecuzione; inoltre la variante era soltanto adottata e il Comune aveva chiarito che nell'area restava vietata la nuova edificazione.
Vincolo indiretto e disciplina urbanistica dell'area
I manufatti sono incompatibili con il vincolo indiretto gravante sull'area, che non consente nuova edificazione in affaccio su Villa Manin, essendo esaurita la volumetria prevista dal decreto di vincolo del 1962.
Quarto motivo - Normativa antisismica e divieto di utilizzo
La normativa antisismica si applica alle costruzioni la cui sicurezza possa anche solo potenzialmente incidere sulla pubblica incolumità. La collocazione dei manufatti in area privata non esclude tale tutela, che comprende anche il possibile danno al proprietario o al singolo individuo. Poiché i manufatti erano privi della verifica di antisismicità e aperti al pubblico, il Comune poteva vietarne l'utilizzo.
Norme richiamate
art. 16 l.r. Friuli Venezia Giulia n. 19/2009
disciplina l'attività edilizia libera
La disposizione non è applicabile agli interventi in questione perché eseguiti in un centro storico e in area sottoposta a vincolo culturale.
artt. 2, comma 2, lettera a), e 3, comma 1, lettera b), d.P.R. n. 380/2001
richiamati dalla ricorrente a sostegno della qualificazione dell'intervento come manutenzione straordinaria
Il Consiglio non accoglie la qualificazione prospettata dalla ricorrente: il tamponamento della tettoia aperta determina aumento di volumetria e costituisce nuova costruzione.
legge n. 64/1974
richiamata dalla ricorrente con riferimento alla normativa antisismica
La censura basata sull'inapplicabilità della normativa antisismica è infondata; la sicurezza antisismica rileva anche per costruzioni collocate in proprietà privata quando possa essere coinvolta la pubblica incolumità.
decreto di vincolo del 1962
ha esaurito tutta la nuova volumetria consentita
Il vincolo indiretto esclude nuova edificazione in affaccio sul complesso monumentale di Villa Manin, cui i manufatti sono prospicienti.
d.P.R. 1199/1971
disciplina il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica
Il ricorso straordinario è stato esaminato dalla Sezione, che ha espresso parere di rigetto.
Cons. Stato, sez. II, sentenza n. 939/2026
la valutazione dell'abuso edilizio presuppone, tendenzialmente, una visione complessiva e non atomistica dell'intervento
Le opere abusive devono essere considerate unitariamente per evitare artificiose frammentazioni e qualificare correttamente il titolo edilizio necessario.
Cons. Stato, sez. III, sentenza n. 2593/2026
richiamata nello stesso senso della valutazione complessiva dell'abuso edilizio
Conferma l'esigenza di una valutazione unitaria dell'intervento abusivo.
Cons. Stato, Sez. I, pareri n. 1427/2023 e n. 1344/2022
richiamati nello stesso senso della valutazione complessiva dell'abuso edilizio
Confermano il divieto di scomporre artificiosamente un intervento edilizio unitario.
Cass. pen., sez. III, sentenza n. 15017/2020
la disciplina prevista dal Testo Unico dell'edilizia trova applicazione anche nel caso in cui la costruzione si trovi all'interno di una proprietà privata
La normativa antisismica tutela la pubblica incolumità, comprendendo anche il possibile danno al singolo individuo e al proprietario del manufatto.
Massime di principio
- Il tamponamento di una tettoia aperta, quando determini un incremento di volumetria, costituisce nuova costruzione e non può essere qualificato come mera manutenzione straordinaria o attività edilizia libera, anche se la tettoia preesistente era stata legittimamente assentita.
- La disciplina dell'attività edilizia libera non può essere invocata per interventi eseguiti in aree soggette a specifiche limitazioni derivanti dalla collocazione nel centro storico o dalla presenza di vincoli culturali, quando tali limitazioni escludano il regime semplificato.
- La qualificazione dell'abuso edilizio deve avvenire considerando unitariamente le opere funzionalmente collegate e il loro complessivo impatto sul territorio; non è consentito scomporre artificiosamente un intervento per ricondurne singole parti all'attività edilizia libera.
- L'intervento edilizio deve essere conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della sua esecuzione; una variante soltanto adottata, o comunque non idonea a consentire l'edificazione nell'area interessata, non attribuisce al privato una legittima aspettativa qualificata.
- La normativa antisismica si applica anche alle costruzioni realizzate all'interno di proprietà private quando la loro sicurezza possa potenzialmente incidere sulla pubblica incolumità, comprendendo il rischio per il proprietario o per gli utilizzatori del manufatto.
- Il divieto di utilizzo di manufatti abusivi privi della verifica di antisismicità è legittimo quando la struttura sia aperta al pubblico e si trovi in area sismica.
Ordinanze di demolizione e divieto di utilizzo di opere abusive presso Villa Manin
Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dalla società proprietaria di una struttura ricettiva situata a Passariano, nel Comune di Codroipo, contro le ordinanze comunali n. 6 e n. 7 del 31 gennaio 2014. La prima ordinanza ha disposto la demolizione di opere realizzate senza titolo; la seconda ha vietato l'utilizzo dei manufatti.
Opere contestate e quadro territoriale
Le opere consistono nell'ampliamento di un corpo di fabbrica destinato a zona benessere, ottenuto mediante il tamponamento di una tettoia aperta e la realizzazione di un nuovo volume di circa 8,20 per 11,90 metri, nonché in una piscina esterna rialzata, di dimensioni massime pari a circa 16,45 per 10,40 metri.
La struttura ricettiva ricade in zona omogenea A del centro storico primario di Passariano, soggetta a piano regolatore particolareggiato e a vincolo indiretto per la vicinanza al complesso monumentale di Villa Manin. Secondo il Comune, gli interventi contrastano con la disciplina urbanistica dell'area e sono stati realizzati senza titolo edilizio e senza verifica di antisismicità.
Motivi del ricorso
La società ha sostenuto che il tamponamento della tettoia costituisse manutenzione straordinaria e attività edilizia libera, essendo la tettoia preesistente e autorizzata. Ha inoltre invocato una legittima aspettativa derivante da una variante urbanistica che avrebbe incrementato la capacità edificatoria dell'area.
Con riferimento alla piscina, la ricorrente ha sostenuto che si trattasse di una pertinenza dell'edificio principale, contenuta entro il limite del 5 per cento della superficie utile, e che avesse anche funzione di vasca di raccolta dell'acqua destinata al vigneto e al frutteto confinanti. Infine, ha contestato l'applicabilità della normativa antisismica, richiamando la profondità inferiore a due metri, la collocazione in area privata recintata e la distanza dagli altri manufatti.
Valutazione del tamponamento della tettoia
Il Consiglio di Stato ha escluso che il tamponamento della tettoia possa essere ricondotto alla manutenzione straordinaria. La chiusura di una tettoia aperta determina un aumento di volumetria e integra una nuova costruzione. La legittimità originaria della tettoia non rileva, perché l'ordinanza comunale sanziona il successivo ampliamento eseguito senza titolo.
Il Consiglio ha inoltre rilevato che l'articolo 16 della legge regionale Friuli Venezia Giulia n. 19/2009, relativo all'attività edilizia libera, non è applicabile agli interventi eseguiti nella struttura ricettiva, in ragione della sua ubicazione nel centro storico e della sottoposizione dell'area a vincolo culturale.
Valutazione unitaria della piscina e dell'ampliamento
La piscina non è stata ritenuta una semplice vasca di accumulo dell'acqua piovana. Le fotografie acquisite nell'istruttoria ne evidenziano la natura di piscina. Inoltre, essa concorre insieme ai nuovi vani ricavati dal tamponamento della tettoia alla formazione della zona benessere della struttura ricettiva.
Richiamando Cons. Stato, sez. II, sentenza n. 939/2026, Cons. Stato, sez. III, sentenza n. 2593/2026, nonché i pareri della Sezione n. 1427/2023 e n. 1344/2022, il Consiglio ha ribadito che l'abuso edilizio deve essere valutato secondo una visione complessiva e non atomistica. La scomposizione delle opere non può essere utilizzata per ricondurre singoli elementi al regime dell'attività edilizia libera quando essi siano funzionalmente collegati e producano un unitario impatto edilizio.
Vincolo indiretto e variante urbanistica
L'area è soggetta a vincolo indiretto e i manufatti si affacciano sul bene culturale tutelato. Il decreto di vincolo del 1962 aveva esaurito la volumetria consentita, con conseguente impossibilità di realizzare nuova edificazione in affaccio su Villa Manin.
La variante urbanistica invocata dalla società non modifica l'esito. L'intervento deve essere conforme alla disciplina vigente al momento della sua esecuzione. Inoltre, la variante era soltanto adottata e, nelle controdeduzioni alle osservazioni, il Comune aveva precisato che nell'area interessata restava comunque vietata la nuova edificazione. Non sussisteva quindi una legittima aspettativa qualificata.
Divieto di utilizzo e normativa antisismica
Il Consiglio ha osservato preliminarmente che, una volta ritenute infondate le censure contro l'ordinanza di demolizione, poteva dubitarsi della permanenza dell'interesse a contestare il divieto di utilizzo. Nel merito, tuttavia, anche la censura è stata respinta.
È pacifico che i manufatti si trovino in area sismica e siano stati realizzati senza la necessaria verifica di antisismicità. Poiché la struttura è aperta al pubblico, il Comune poteva vietarne l'utilizzo. La normativa antisismica si applica infatti a tutte le costruzioni la cui sicurezza possa anche solo potenzialmente incidere sulla pubblica incolumità.
Il parere richiama Cass. pen., sez. III, sentenza n. 15017/2020, secondo cui la disciplina antisismica opera anche per costruzioni situate all'interno di proprietà private, poiché la pubblica incolumità comprende il possibile danno al singolo individuo e allo stesso proprietario del manufatto.
Esito
La Sezione ha ritenuto infondati tutti i motivi di ricorso e ha espresso parere per il rigetto del ricorso straordinario. La domanda cautelare è stata assorbita.
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La sintesi è generata dall'AI di Trovanorma a partire dal testo pubblicato da Giustizia amministrativa, ha finalità informative e non sostituisce la lettura del documento né un parere professionale: fa fede il testo ufficiale.
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