Parere n. 1292/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario proposto da Imarr Soc Cooperativa Agricola, per l’annullamento della determinazione dirigenziale n. 19291/2022 con la quale la Regione Emilia Romanda ha respinto la domanda di ammissione al sostegno di cui alla D.G.R. n. 1791 del 02/11/2021 recante “FEAMP 2014-2020 Regolamento (UE) n. 508/2014 — Approvazione Avviso pubblico di attuazione della misura 2.55 par. 1 lett. b) “Misure Sanitarie” compensazione emergenza COVID-19 - Annualità 2021.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione della determinazione dirigenziale n. 19291/2022, con cui la Regione Emilia-Romagna ha respinto la domanda di ammissione al sostegno FEAMP 2014-2020, misura 2.55, annualità 2021.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
La cooperativa concessionaria di uno specchio acqueo per attività di molluschicoltura ha contestato il rigetto della domanda di sostegno prevista dall'avviso pubblico approvato con D.G.R. n. 1791 del 2 novembre 2021. Ha dedotto: il mancato esame delle osservazioni presentate in risposta al preavviso di rigetto ai sensi dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990; l'erronea interpretazione del paragrafo 6 dell'avviso, sostenendo che la cooperativa potesse presentare direttamente la domanda quando esercitasse in proprio la concessione e la coltivazione; il difetto di istruttoria per non avere l'amministrazione accertato le concrete modalità produttive della cooperativa. La Regione ha eccepito l'inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione immediata dell'avviso pubblico e, comunque, ne ha chiesto il rigetto.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha dichiarato il ricorso inammissibile. Il paragrafo 6, ultimo alinea, dell'avviso stabiliva che, per le imprese di molluschicoltura, il richiedente dovesse essere socio della cooperativa titolare della concessione dell'area produttiva. I successivi chiarimenti pubblicati dalla Regione e formalizzati con determinazione n. 24379/2021 avevano reso inequivoco che il soggetto legittimato a presentare la domanda fosse esclusivamente l'impresa associata, purché in possesso degli ulteriori requisiti, mentre la cooperativa concessionaria non potesse presentare la domanda in luogo dei soci, anche qualora coltivasse direttamente lo specchio acqueo mediante propri dipendenti. La clausola aveva quindi carattere immediatamente lesivo per la cooperativa. Poiché la determinazione di rigetto si era limitata ad applicare puntualmente tale previsione della lex specialis, la cooperativa avrebbe dovuto impugnare tempestivamente l'avviso, senza attendere il provvedimento applicativo. L'asserita permanenza di margini interpretativi non è stata ritenuta sussistente, essendo stati preventivamente chiariti dall'amministrazione in senso univoco.
Osservazioni
Paragrafo 6 dell'avviso pubblico
La previsione secondo cui, per le imprese di molluschicoltura, il richiedente deve essere socio della cooperativa titolare della concessione dell'area produttiva contiene una limitazione espressa della platea dei soggetti legittimati a presentare la domanda.
Chiarimenti amministrativi e determinazione n. 24379/2021
I chiarimenti pubblicati dalla Regione e poi formalizzati con determinazione n. 24379/2021 hanno escluso in modo univoco la possibilità per la cooperativa concessionaria di presentare la domanda in luogo dei soci, anche quando la cooperativa eserciti direttamente l'attività produttiva.
Impugnazione immediata della lex specialis
La clausola dell'avviso era immediatamente lesiva della posizione della cooperativa; pertanto avrebbe dovuto essere impugnata direttamente e tempestivamente, senza attendere il provvedimento di rigetto applicativo.
Determinazione dirigenziale n. 19291/2022
Il provvedimento di rigetto si è limitato ad applicare la clausola dell'avviso e non costituiva il primo atto lesivo autonomamente impugnabile rispetto alla limitazione già contenuta nella lex specialis.
Norme richiamate
d.P.R. 1199/1971
Il ricorso straordinario è trattato quale rimedio giustiziale per il quale il Consiglio di Stato rende il parere conclusivo sulla controversia.
art. 10-bis l. 241/1990
La ricorrente ha dedotto il mancato esame delle osservazioni presentate in risposta al preavviso di rigetto; il parere definisce tuttavia il ricorso per ragioni preliminari di inammissibilità legate alla mancata impugnazione dell'avviso.
D.G.R. n. 1791 del 2 novembre 2021
Ha approvato l'avviso pubblico di attuazione della misura FEAMP 2014-2020, misura 2.55, paragrafo 1, lettera b), relativa alle misure sanitarie e alla compensazione per l'emergenza COVID-19, annualità 2021.
paragrafo 6, ultimo alinea, dell'avviso pubblico
per le imprese di molluschicoltura, il richiedente deve essere socio della cooperativa titolare di regolare concessione dell’area produttiva per il periodo per il quale chiede la compensazione
La disposizione individua esclusivamente nell'impresa associata, in possesso degli ulteriori requisiti, il soggetto legittimato a presentare la domanda, escludendo la cooperativa concessionaria.
determinazione regionale n. 24379/2021
Il richiedente può essere quindi esclusivamente l’impresa associata se dotata anche di tutti gli altri requisiti previsti per l’ammissibilità, mentre la cooperativa concessionaria dell'area, non può presentare domanda in luogo dei soci in quanto difetta dei requisiti previsti per l'ammissibilità
Ha chiarito in via univoca il significato ostativo del paragrafo 6 nei confronti delle cooperative concessionarie.
Regolamento (UE) n. 508/2014
È richiamato quale fonte europea del programma FEAMP 2014-2020 cui si riferisce l'avviso pubblico, senza ulteriore interpretazione nel parere.
Massime di principio
- Una clausola contenuta in un bando o avviso pubblico deve essere impugnata immediatamente quando, per il suo contenuto, esclude direttamente un operatore dalla possibilità di partecipare o di presentare una domanda, senza necessità di attendere il successivo provvedimento applicativo.
- La lesività immediata della lex specialis sussiste quando la limitazione deriva direttamente dalla clausola del bando e il provvedimento successivo si limita ad applicarla senza esercitare un'autonoma scelta discrezionale o interpretativa.
- I chiarimenti dell'amministrazione possono rendere univoco e immediatamente ostativo il significato di una clausola già contenuta nell'avviso; in tal caso, il destinatario che si ritenga leso deve contestare tempestivamente la clausola così chiarita.
- Non vi è spazio per differire l'impugnazione al provvedimento applicativo quando l'amministrazione abbia preventivamente escluso, con chiarimenti univoci, interpretazioni alternative della lex specialis prospettate dall'interessato.
Inquadramento dell'affare
Il parere della Sezione Prima riguarda un ricorso straordinario proposto da una società cooperativa agricola contro la determinazione dirigenziale n. 19291/2022 della Regione Emilia-Romagna, con cui era stata respinta la domanda di ammissione a un sostegno FEAMP 2014-2020 destinato alla compensazione dell'emergenza COVID-19 nel settore della molluschicoltura.
Premesse e disciplina dell'avviso
L'avviso pubblico, approvato con D.G.R. n. 1791 del 2 novembre 2021 nell'ambito del Regolamento (UE) n. 508/2014 e della misura 2.55, paragrafo 1, lettera b), prevedeva al paragrafo 6, ultimo alinea, che per le imprese di molluschicoltura il richiedente dovesse essere socio della cooperativa titolare di una regolare concessione dell'area produttiva per il periodo oggetto della compensazione.
A seguito di quesiti interpretativi, la Regione aveva pubblicato sul proprio sito il chiarimento secondo cui il richiedente poteva essere esclusivamente l'impresa associata, purché dotata di tutti gli ulteriori requisiti di ammissibilità. Con la successiva determinazione n. 24379/2021, l'amministrazione aveva ulteriormente precisato che la cooperativa concessionaria non poteva presentare la domanda in luogo dei soci, poiché priva dei requisiti richiesti.
Censure della cooperativa
La ricorrente aveva sostenuto:
- che la determinazione di rigetto non avesse considerato le osservazioni formulate in risposta al preavviso di rigetto ai sensi dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990;
- che il paragrafo 6 dell'avviso fosse stato interpretato erroneamente, poiché la cooperativa avrebbe dovuto essere ammessa quando esercitasse direttamente la concessione e la coltivazione dello specchio acqueo, anche tramite propri dipendenti;
- che vi fosse un difetto di istruttoria per non avere la Regione accertato le peculiari modalità produttive della cooperativa rispetto a quelle dei singoli soci.
La Regione ha eccepito la mancata impugnazione dell'avviso pubblico e ha comunque chiesto il rigetto del ricorso.
Valutazione sulla lesività immediata della clausola
La Sezione ha ritenuto decisiva l'eccezione di inammissibilità. Il contenuto del paragrafo 6, letto alla luce dei chiarimenti successivamente forniti dalla Regione, escludeva direttamente la cooperativa concessionaria dalla possibilità di presentare la domanda.
La limitazione non dipendeva quindi dalla determinazione dirigenziale successiva, ma era già contenuta nella lex specialis. Il provvedimento n. 19291/2022 si era limitato ad applicare una regola dell'avviso il cui significato era stato reso univoco dall'amministrazione. Anche l'ipotesi prospettata dalla cooperativa, relativa all'esercizio diretto dell'attività produttiva, era stata espressamente ritenuta inidonea a superare l'esclusione.
Principio sull'impugnazione immediata
Secondo il parere, quando una clausola del bando o dell'avviso pubblico determina immediatamente l'esclusione di un soggetto dalla possibilità di partecipare o di presentare una domanda, il soggetto interessato deve impugnarla tempestivamente. Non può attendere il successivo atto applicativo se quest'ultimo non introduce una nuova valutazione, ma si limita a dare esecuzione alla clausola già lesiva.
La Sezione ha escluso che residuassero margini interpretativi tali da consentire alla cooperativa di attendere il provvedimento di rigetto. I chiarimenti regionali avevano infatti già risolto ogni possibile dubbio nel senso dell'esclusione della cooperativa concessionaria.
Conclusione
Il Consiglio di Stato ha espresso il parere che il ricorso straordinario fosse dichiarato inammissibile per mancata impugnazione immediata della clausola dell'avviso pubblico. Non sono state quindi esaminate nel merito le censure relative all'art. 10-bis della legge n. 241/1990, all'interpretazione della disciplina di sostegno e al difetto di istruttoria.
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