Parere n. 133/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana proposto da L.C.S. - Liberi Cacciatori Siciliani, A.N.C.A. - Associazione Nazionale Cacciatori, Associazione Italcaccia Sicilia, Comitato Regionale Anuumigraturisti Sicilia, in persona dei legali rappresentanti pro tempore (avvocato Alfio Barbagallo), per l’annullamento del decreto n. 1289 del 7 novembre 2024 dell’Assessorato del territorio e dell’ambiente - Dipartimento dell’ambiente, che ha designato i n. 88 Siti di Importanza Comunitaria di cui all’allegato 1, già individuati ai sensi della direttiva 92/43/CEE, anche come Zone di Protezione Speciale ai sensi della direttiva 2009/147/CE, mantenendo invariata la loro perimetrazione.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione del decreto n. 1289 del 7 novembre 2024, con cui sono stati designati 88 Siti di Importanza Comunitaria anche come Zone di Protezione Speciale, mantenendone invariata la perimetrazione.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
Le associazioni ricorrenti hanno chiesto l’annullamento, previa sospensione cautelare, del decreto regionale n. 1289 del 7 novembre 2024. Hanno dedotto la violazione delle direttive 92/43/CEE e 2009/147/CE, del decreto interministeriale 6 novembre 2012, della decisione della Commissione europea 2023/2806, della legge n. 241/1990 e dei principi di pubblicità e trasparenza, nonché eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e motivazione e illogicità manifesta. In particolare, hanno sostenuto che la designazione degli 88 siti come ZPS fosse priva di adeguati studi scientifici, che i Formulari Standard Natura 2000 non fossero stati aggiornati e che non vi fosse stato un coinvolgimento delle popolazioni locali e dei portatori di interessi. La questione preliminare esaminata dal Collegio ha riguardato l’esistenza di un interesse concreto e attuale a impugnare un atto ritenuto endoprocedimentale, inserito in un procedimento complesso destinato a concludersi attraverso verifiche e iniziative delle autorità nazionali e della Commissione europea.
Il parere
Il Consiglio di Giustizia amministrativa ha ritenuto il ricorso inammissibile per carenza di interesse. Il decreto impugnato costituisce un atto endoprocedimentale, privo, nelle more delle verifiche e degli adempimenti successivi, di efficacia vincolante e di autonoma lesività immediata. Esso si inserisce in un procedimento a formazione progressiva nel quale gli atti regionali devono essere esaminati e condivisi dalle amministrazioni statali e trasmessi alla Commissione europea, cui spettano funzioni di controllo, vigilanza e iniziativa. L’eventuale lesione della posizione delle ricorrenti potrebbe derivare soltanto dall’atto conclusivo del procedimento, sul quale potrebbero eventualmente ripercuotersi i vizi degli atti preparatori. Il Collegio ha inoltre chiarito che il decreto non ha modificato, allo stato, il regime di tutela delle aree, che l’attività venatoria nelle aree Natura 2000 è disciplinata nell’ambito della distinta procedura di valutazione di incidenza e che non sussiste un vizio di contraddittorio per la trasmissione dell’incombente istruttorio alla sola amministrazione regionale, poiché le ricorrenti hanno conosciuto gli atti e hanno potuto replicare. La domanda cautelare era già stata respinta con il parere n. 116/2025.
Osservazioni
Carenza di interesse e natura endoprocedimentale dell’atto
Il decreto regionale impugnato non produce una lesione diretta e immediata della posizione giuridica delle ricorrenti, poiché costituisce un atto preparatorio inserito in un procedimento complesso e progressivo, destinato a ulteriori verifiche nazionali ed europee. L’interesse a ricorrere potrà eventualmente sorgere contro l’atto conclusivo del procedimento.
Assenza di modifica attuale del regime di tutela
Il provvedimento impugnato non comporta, allo stato, una modifica del regime delle aree interessate. L’articolo 5 del decreto ne conferma il carattere endoprocedimentale, prevedendone la trasmissione al Ministero competente per la condivisione e il successivo inoltro alla Commissione europea.
Dedotta violazione del contraddittorio
Non sussiste un vizio di contraddittorio per il fatto che la richiesta istruttoria e gli atti relativi siano stati trasmessi all’amministrazione regionale. L’incombente gravava sulla Regione e le ricorrenti hanno comunque ricevuto la relazione conclusiva contenente tali atti, potendo presentare una seconda memoria difensiva.
Incidenza sulle attività venatorie e socio-economiche
Non è dimostrato in quale modo il decreto, che non disciplina direttamente l’attività venatoria, possa incidere ex se sulle attività socio-economiche. La regolamentazione dell’attività venatoria nelle aree Natura 2000 appartiene alla distinta procedura di valutazione di incidenza relativa ai singoli siti.
Complessità tecnico-scientifica del procedimento
Il riferimento dell’Ufficio legislativo e legale alla complessità tecnico-scientifica della materia non costituisce la ragione autonoma dell’inammissibilità. Esso segnala soltanto la difficoltà di esaminare compiutamente il merito delle censure in un contesto caratterizzato da elevata discrezionalità tecnica; l’inammissibilità è fondata esclusivamente sulla natura endoprocedimentale dell’atto e sulla carenza di interesse.
Norme richiamate
Il ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana è il rimedio nell’ambito del quale è stato reso il parere; il testo non richiama specifici articoli.
direttiva 2009/147/CE
artt. 3, 4, par. 3, 10, par. 2, 12 e 17
La direttiva attribuisce agli Stati membri compiti di protezione e trasmissione di informazioni, inserendoli in un sistema di monitoraggio e verifica della Commissione europea. La designazione delle ZPS si colloca in un procedimento progressivo che non si esaurisce nell’atto regionale.
direttiva 92/43/CEE
La direttiva Habitat costituisce, insieme alla direttiva Uccelli, il quadro europeo di tutela dei siti Natura 2000; il testo richiama anche le esigenze economiche, sociali e culturali delle aree interessate.
La disposizione disciplina la raccolta, il monitoraggio e la trasmissione delle informazioni necessarie alla protezione delle specie di uccelli e al coordinamento con la Commissione europea.
La legge comunitaria 2009 ha introdotto nell’art. 1 della legge n. 157/1992 il comma 7-bis, relativo alle ricerche, ai monitoraggi e alla trasmissione delle informazioni sulle specie di uccelli.
decreto interministeriale 6 novembre 2012
Le Regioni e le Province autonome raccolgono i dati sullo stato di conservazione delle specie secondo un format comunitario; i dati sono elaborati dall’Ispra e trasmessi dai Ministeri alla Commissione europea, sentite le Regioni e le Province autonome.
È stata invocata dalle ricorrenti in relazione ai principi di pubblicità, trasparenza, istruttoria e motivazione; il Collegio non ha esaminato nel merito tali censure, ritenendo il ricorso inammissibile per carenza di interesse.
decisione 2023/2806 della Commissione europea del 15 dicembre 2023
È stata invocata dalle ricorrenti in relazione all’aggiornamento dei Formulari Standard Natura 2000; la censura non è stata esaminata nel merito per l’inammissibilità del ricorso.
parere C.G.A.R.S. n. 116/2025 del 4 giugno 2025
Ha espresso parere negativo sulla domanda cautelare.
parere C.G.A.R.S. n. 263/2025 del 6 novembre 2025
Ha ritenuto l’affare non maturo per la decisione, sospendendo l’espressione del parere e disponendo un incombente istruttorio.
parere C.G.A.R.S. n. 253/2025 del 3 novembre 2025
È richiamato quale precedente sul requisito dell’interesse come utilità diretta, o eccezionalmente strumentale, derivante dall’accoglimento del ricorso.
parere Consiglio di Stato, Sez. I, n. 1481/2021 del 20 settembre 2021
È richiamato quale precedente sul rapporto tra interesse a ricorrere e utilità concreta derivante dall’annullamento dell’atto impugnato.
Massime di principio
- Un atto amministrativo inserito in un procedimento complesso a formazione progressiva, soggetto a successive verifiche, approvazioni o iniziative di autorità nazionali e sovranazionali, è impugnabile autonomamente solo se produce una lesione diretta, immediata e attuale della posizione giuridica del destinatario o del soggetto interessato.
- Quando l’atto regionale costituisce una proposta o una fase preparatoria priva di efficacia vincolante e la lesione può derivare soltanto dall’atto conclusivo del procedimento, il ricorso straordinario proposto contro l’atto preparatorio è inammissibile per carenza di interesse.
- Gli eventuali vizi degli atti endoprocedimentali possono essere fatti valere, di regola, mediante impugnazione dell’atto conclusivo, sul quale tali vizi possono riverberarsi, salvo che l’atto preparatorio produca già autonomamente effetti lesivi.
- La conoscenza degli atti istruttori e la possibilità effettiva di presentare osservazioni escludono la violazione del contraddittorio, anche quando l’incombente sia stato svolto dall’amministrazione senza una trasmissione diretta degli atti a tutte le parti, purché queste ne abbiano ricevuto conoscenza e abbiano potuto replicare.
- In un procedimento di designazione dei siti Natura 2000, l’atto regionale di proposta o designazione preliminare non determina di per sé la disciplina dell’attività venatoria quando il procedimento europeo e la distinta valutazione di incidenza non siano ancora conclusi.
Impugnazione della designazione di siti Natura 2000
Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana proposto da associazioni di cacciatori contro il decreto n. 1289 del 7 novembre 2024 dell’Assessorato regionale del territorio e dell’ambiente. Il decreto ha designato 88 Siti di Importanza Comunitaria già individuati ai sensi della direttiva 92/43/CEE anche come Zone di Protezione Speciale ai sensi della direttiva 2009/147/CE, mantenendone invariata la perimetrazione.
Censure dedotte dalle ricorrenti
Le associazioni hanno chiesto l’annullamento del decreto, previa sospensione cautelare, deducendo la violazione delle direttive Habitat e Uccelli, del decreto interministeriale 6 novembre 2012, della decisione 2023/2806 della Commissione europea e della legge n. 241/1990. Sono stati inoltre denunciati eccesso di potere per difetto dei presupposti e travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e motivazione e illogicità manifesta.
In particolare, le ricorrenti hanno sostenuto che:
- la designazione degli 88 siti come ZPS non fosse supportata da dati o studi scientifici adeguati;
- i Formulari Standard Natura 2000 non fossero stati aggiornati secondo la decisione della Commissione europea 2023/2806;
- il provvedimento fosse assistito da una motivazione apparente, generica e illogica;
- non fosse stato assicurato il coinvolgimento delle popolazioni locali e dei rappresentanti degli interessi socio-economici interessati.
Svolgimento del procedimento consultivo
La domanda cautelare era stata respinta con il parere n. 116/2025 del 4 giugno 2025, successivamente recepito nel decreto presidenziale n. 146/2025. Nel corso dell’esame del merito, il Consiglio, con parere non definitivo n. 263/2025 del 6 novembre 2025, aveva ritenuto l’affare non maturo e disposto un supplemento istruttorio sullo stato del procedimento e sulle deduzioni contenute nella memoria delle ricorrenti.
L’Ufficio legislativo e legale regionale ha quindi acquisito un rapporto integrativo del Dipartimento dell’ambiente e ha trasmesso una nuova relazione, seguita da una seconda memoria delle ricorrenti.
Quadro normativo e procedimentale
Il Collegio ha ricostruito il sistema previsto dalla direttiva 2009/147/CE. Gli Stati membri devono perseguire obiettivi di conservazione delle specie di uccelli e dei relativi habitat e trasmettere alla Commissione europea le informazioni necessarie. La Commissione esercita funzioni di monitoraggio, coordinamento, verifica e iniziativa.
La legge n. 157/1992, come modificata dalla legge n. 96/2010, prevede la raccolta e la trasmissione delle informazioni sullo stato di conservazione delle specie. Il decreto interministeriale 6 novembre 2012 stabilisce che le Regioni raccolgano i dati secondo il format comunitario, che tali dati siano elaborati dall’Ispra e che siano poi trasmessi dai Ministeri alla Commissione europea, sentite le Regioni e le Province autonome.
Ne deriva un procedimento complesso e progressivo, nel quale gli atti territoriali devono essere sottoposti alle verifiche delle amministrazioni statali e della Commissione europea.
Natura endoprocedimentale del decreto
Il Consiglio ha ritenuto decisivo il carattere endoprocedimentale del decreto impugnato. L’atto regionale non costituisce l’atto conclusivo della procedura di designazione, non ha valore vincolante nelle more delle verifiche successive e non produce una lesione diretta e immediata delle posizioni delle ricorrenti.
Lo stesso articolo 5 del decreto stabilisce che il provvedimento debba essere trasmesso al Ministero dell’ambiente per la condivisione e la trasmissione alla Commissione europea, ai fini del completamento del procedimento istitutivo. La trasmissione alla Commissione è poi avvenuta il 13 dicembre 2024.
Secondo il Collegio, l’eventuale lesione potrebbe derivare soltanto dall’atto conclusivo del procedimento. È pertanto quest’ultimo, e non l’atto preparatorio autonomamente considerato, a poter essere impugnato per far valere anche gli eventuali vizi degli atti endoprocedimentali.
Inesistenza di una modifica attuale del regime delle aree
Il Collegio ha escluso che il decreto abbia modificato, allo stato, il regime di tutela delle aree interessate. Ha inoltre ricordato che la tutela delle specie previste dalle direttive Habitat e Uccelli si estende all’intero territorio dell’Unione europea e che la disciplina dell’attività venatoria nelle aree Natura 2000 appartiene alla distinta procedura di valutazione di incidenza relativa ai singoli siti.
Non è stata quindi ritenuta dimostrata un’incidenza autonoma e immediata del decreto sulle attività venatorie o sulle ulteriori attività socio-economiche richiamate dalle ricorrenti.
Contraddittorio e attività istruttoria
È stata respinta anche la censura relativa alla trasmissione degli atti dell’incombente istruttorio al solo Dipartimento regionale dell’ambiente. L’incombente gravava sull’amministrazione regionale e le ricorrenti hanno comunque ricevuto la relazione dell’Ufficio legislativo e legale che ne riportava i contenuti.
La presentazione della seconda memoria difensiva ha inoltre dimostrato che le associazioni avevano avuto conoscenza degli elementi acquisiti e avevano potuto svolgere le proprie osservazioni. Non è stato quindi ravvisato alcun concreto pregiudizio al contraddittorio.
Esito
Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, Adunanza delle Sezioni riunite, ha espresso il parere che il ricorso debba essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse. Le censure relative alla legittimità sostanziale della designazione, all’istruttoria tecnico-scientifica, all’aggiornamento dei Formulari Standard e alla motivazione non sono state esaminate nel merito, perché rivolte contro un atto non immediatamente lesivo.
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