Sentenza n. 442/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

La società, struttura autorizzata all’esercizio di un ambulatorio odontoiatrico a Pescara, aveva presentato il 5 dicembre 2025 domanda di accreditamento istituzionale ai sensi dell’art. 8-quater del d.lgs. 502/1992 e dell’art. 6 della l.r. Abruzzo 32/2007. La Regione, con nota del 12 febbraio 2026, ha dichiarato improcedibile l’istanza perché presentata in assenza del bando regionale e al di fuori dei casi previsti dalla legge regionale, rilevando inoltre la mancanza di una disciplina di dettaglio per la tipologia di struttura richiesta. La ricorrente ha dedotto: 1) incompetenza della dirigente che ha adottato la nota; 2) violazione e falsa applicazione della disciplina nazionale e regionale sull’accreditamento, nonché difetto di istruttoria e motivazione; 3) violazione del contraddittorio e delle garanzie partecipative previste dalla l. 241/1990. Ha chiesto anche che fosse dichiarato l’obbligo della Regione di predisporre e pubblicare il bando previsto dall’art. 6 della l.r. 32/2007.

La decisione

Il TAR ha accolto il primo motivo, assorbente, e ha annullato la nota per incompetenza. La disciplina regionale e attuativa attribuisce al dirigente della Direzione Sanità la verifica formale della completezza della domanda, mentre l’adozione del provvedimento di accreditamento o del diniego compete alla Giunta regionale. La nota, a prescindere dal nomen iuris di “comunicazione” o “improcedibilità”, aveva contenuto ed effetti sostanziali negativi, arrestando l’iter procedimentale; non poteva quindi essere adottata dal dirigente. I compiti istruttori del responsabile del procedimento non gli consentono di adottare l’atto conclusivo quando è incompetente: anche una declaratoria di manifesta inammissibilità o improcedibilità deve provenire dall’organo competente, mentre al responsabile spetta comunicarla. Le ulteriori censure sostanziali e procedimentali sono state assorbite, perché il giudice non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati dall’organo competente; non è stata quindi decisa nel merito neppure la richiesta relativa alla pubblicazione del bando. Le spese sono state integralmente compensate. La precedente domanda cautelare era stata respinta per difetto di pregiudizio grave e irreparabile.

Norme richiamate

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  La regola prevista dall’art. 34, comma 2, del c.p.a. – in base alla quale “in nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati” – rappresenta espressione del principio costituzionale fondamentale di separazione dei poteri, nonché di riserva di amministrazione che, storicamente, nell’architettura costituzionale, hanno giustificato il sistema della giustizia amministrativa.

  Il giudice non può esaminare le censure sostanziali che investono poteri non ancora esercitati dall’organo competente; accertata l’incompetenza dell’autore dell’atto, le ulteriori censure sono assorbite per non anticipare la valutazione che spetta all’amministrazione competente.

• art. 6 l.r. Abruzzo 32/2007

  Il rilascio dell'accreditamento istituzionale da parte della Giunta regionale è subordinato alla valutazione di compatibilità con le esigenze della programmazione ed al rispetto di ulteriori requisiti orientati al miglioramento continuo della qualità dell'assistenza, definiti nel Manuale di Accreditamento.

  La competenza ad adottare il provvedimento di accreditamento istituzionale è attribuita alla Giunta regionale, poiché la decisione implica valutazioni di compatibilità con la programmazione sanitaria regionale.

• art. 6, comma 1, l. 241/1990

  Del resto l’art. 6, comma 1 della L. n. 241/1990 se da una parte attribuisce al responsabile del procedimento rilevanti compiti istruttori anche mediante la valutazione delle condizioni di ammissibilità, dei requisiti di legittimazione e dei presupposti rilevanti per l'emanazione di provvedimento (lett. a), dall’altra impone allo stesso di trasmettere gli atti dell’istruttoria compiuta all'organo competente per l'adozione del provvedimento finale, qualora, come nella fattispecie in esame, sia privo di competenza.

  Il responsabile del procedimento può svolgere valutazioni istruttorie sull’ammissibilità e sui presupposti della domanda, ma, se non è competente ad adottare l’atto finale, deve trasmettere gli atti all’organo competente.

• art. 2, comma 1, l. 241/1990

  Anche nel caso in cui la richiesta sia manifestamente inammissibile o improcedibile, il relativo provvedimento (che è redatto in forma semplificata e la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo, cfr. art. 2, comma 1 della L. n. 241/1990 e art. 6, comma 1 della L.R. n.31/2013) deve comunque essere adottato dall’organo competente, nel caso di specie, la Giunta regionale, mentre al responsabile del procedimento compete la comunicazione del provvedimento medesimo al suo destinatario (cfr. art. 6, comma 1, lett. d) della L. n. 241/1990).

  Anche la declaratoria semplificata di manifesta inammissibilità o improcedibilità è un provvedimento che deve essere adottato dall’organo competente; il responsabile del procedimento può curarne la comunicazione al destinatario.

• art. 8-quater d.lgs. 502/1992

  La disciplina legislativa in materia di accreditamento istituzionale contenuta nella L.R. n. 32/2007, adottata dalla Regione Abruzzo in attuazione dei principi statali posti dall’art. 8-quater del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, attribuisce espressamente alla Giunta regionale la competenza ad adottare il provvedimento di accreditamento istituzionale in quanto atto di indirizzo politico amministrativo che impinge valutazioni inerenti alla sfera della programmazione regionale in materia sanitaria.

  La pronuncia richiama la disciplina statale quale cornice attuativa, ma fonda l’individuazione della competenza concreta sulla legge regionale e sulla programmazione sanitaria affidata alla Giunta.

• art. 4 l.r. Abruzzo 32/2007

  Il Dirigente del servizio competente della Direzione Sanità Regionale verifica la completezza della documentazione (domanda ed allegati).

  Nel procedimento descritto dalla disciplina regionale, la funzione dirigenziale nella fase iniziale è limitata alla verifica formale della completezza documentale e non comprende l’adozione del diniego di accreditamento.

Massime di principio

• Quando una disciplina attribuisce a un organo la competenza ad adottare l’atto conclusivo, il responsabile del procedimento privo di tale competenza può svolgere le attività istruttorie previste, ma non può arrestare l’iter con un provvedimento sostanzialmente negativo; ciò vale anche se l’atto è denominato mera comunicazione o dichiara l’istanza improcedibile.
• La natura di un atto amministrativo va individuata in base al suo contenuto sostanziale e agli effetti prodotti, indipendentemente dal nomen iuris: una comunicazione che reca ragioni ostative e determina l’arresto del procedimento ha natura provvedimentale.
• Anche la declaratoria semplificata di manifesta inammissibilità o improcedibilità deve essere adottata dall’organo competente a provvedere; al responsabile del procedimento non competente spetta la comunicazione dell’atto conclusivo.
• Accertato il vizio di incompetenza dell’atto, il giudice assorbe le ulteriori censure che richiederebbero una pronuncia su poteri amministrativi non ancora esercitati dall’organo competente, in applicazione del divieto di cui all’art. 34, comma 2, c.p.a.

Come è indicizzato