Cassazione Civile, Ordinanza n. 21229/2025 del 24/07/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da una sanzione pecuniaria irrogata dalla Consob a un componente del consiglio di amministrazione di una banca per violazione dell'art. 94, comma 2, TUF, in relazione alla mancata indicazione, nei prospetti informativi e nei documenti di registrazione 2014 e 2015, delle informazioni sul cosiddetto "capitale finanziato", ossia dei finanziamenti concessi dalla banca per l'acquisto o la sottoscrizione di azioni proprie. Il ricorrente ha impugnato la sentenza della Corte d'appello che aveva rigettato l'opposizione alla sanzione, articolando 15 motivi: difetto di giurisdizione del giudice ordinario e incostituzionalità del rito oppositivo; violazione del contraddittorio per mancata concessione di termini e per limitazioni all'accesso agli atti; decadenza della Consob per tardività dell'accertamento e per superamento del termine di definizione del procedimento; illegittima mancata applicazione della disciplina più favorevole introdotta dal d.lgs. n. 72/2015; illegittimità della mancata audizione personale; erronea affermazione della responsabilità del consigliere non esecutivo e dei doveri di informazione e vigilanza; violazione dell'art. 191, comma 2, TUF quanto all'elemento soggettivo; erronea imputazione a titolo di colpa grave anche in presenza di una delega non esercitata; violazione del principio di immutabilità dell'addebito; erroneo ricorso a presunzioni e alla presunzione di colpa ex art. 3 l. n. 689/1981; violazione del principio di presunzione di innocenza; contestazione della liquidazione delle spese. La Corte di cassazione ha respinto integralmente il ricorso, riaffermando la giurisdizione del giudice ordinario, la natura amministrativa e non penale delle sanzioni Consob qui in esame, la correttezza della valutazione sulla tempestività dell'accertamento, l'inapplicabilità del favor rei in assenza di espressa previsione, la sufficienza del contraddittorio procedimentale e della facoltà di difesa nel giudizio di opposizione, l'assenza di un diritto incondizionato all'audizione personale, nonché la responsabilità dei consiglieri non esecutivi per omessa attivazione in presenza di segnali d'allarme e la correttezza dell'applicazione della presunzione di colpa ex art. 3 l. n. 689/1981.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato tutti i motivi di ricorso, confermando la sentenza della Corte d'appello di Venezia che aveva respinto l'opposizione alla sanzione Consob e aveva condannato l'opponente al pagamento delle spese di lite. La Corte ha ritenuto infondati o inammissibili i motivi relativi a giurisdizione, contraddittorio, decadenza, retroattività della disciplina più favorevole, audizione personale, responsabilità del consigliere non esecutivo, elemento soggettivo, presunzioni e spese, ribadendo che le sanzioni amministrative pecuniarie Consob per violazione dell'art. 94 TUF non hanno natura penale sostanziale e che il consigliere di amministrazione, specie in ambito bancario, è tenuto ad agire informato e ad attivarsi in presenza di indici di anomalia. Non è stato disposto rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, ritenendosi la questione non necessaria e comunque già risolta dalla giurisprudenza consolidata.

Norme richiamate

• art. 94, comma 2, d.lgs. n. 58 del 1998

  norma violata per l'omessa indicazione nei prospetti delle informazioni rilevanti per la decisione di investimento; base della sanzione Consob.

• art. 195 TUF

  disciplina del procedimento di opposizione alle sanzioni Consob; il giudizio davanti alla Corte d'appello è giudizio di piena cognizione sulla pretesa sanzionatoria, con termine di decadenza per l'accertamento valutato dal giudice di merito.

• art. 191, comma 2, TUF

  non richiede il dolo in via esclusiva per la sanzionabilità della condotta; si applica il principio generale dell'art. 3 l. n. 689/1981.

• art. 194-bis TUF

  ritenuto non applicabile alla fattispecie.

• art. 6 del d.lgs. n. 72 del 2015

  esclude l'applicazione retroattiva delle modifiche alla parte V del TUF per fatti anteriori alle disposizioni attuative; non opera il favor rei in materia amministrativa.

• art. 7 CEDU

  richiamato dal ricorrente per sostenere l'applicazione della lex mitior; la Corte esclude che imponga la retroattività della disciplina più favorevole nelle sanzioni amministrative in esame.

• art. 49, par. 1, Carta dei diritti fondamentali UE

  invocato dal ricorrente in chiave di lex mitior; non ritenuto applicabile in senso estensivo alla fattispecie amministrativa.

• art. 52, par. 5, Carta dei diritti fondamentali UE

  richiamato dal ricorrente; non determina l'applicazione retroattiva della disciplina più favorevole alle sanzioni amministrative oggetto di causa.

• art. 195, comma 1, TUF

  il termine per la contestazione decorre dal momento in cui l'accertamento si è compiuto o poteva compiersi, tenendo conto della complessità del caso concreto.

• art. 19, comma 3, l. n. 689/1981

  norma speciale riferita al sequestro amministrativo; non è termine generale di conclusione del procedimento sanzionatorio.

• art. 15, l. n. 689/1981

  richiamato dal ricorrente sull'accesso alle prove; ritenuto inconferente perché riferito ad accertamenti su campioni, non a prove documentali.

• art. 3, l. n. 689/1981

  pone una presunzione di colpa a carico dell'autore della violazione amministrativa; spetta al trasgressore provare di aver agito senza colpa.

• art. 127 c.p.c.

  non impone al giudice di accogliere una richiesta di rinvio formulata dalle parti.

• art. 244 c.p.c.

  richiamato per l'audizione personale; la Corte ribadisce che nel procedimento ex art. 195 TUF l'audizione non è un diritto incondizionato.

• art. 91 c.p.c.

  la parte soccombente è condannata alle spese; la difesa dell'amministrazione tramite propri funzionari non esclude la debenza delle spese alla parte vittoriosa.

• art. 2381, commi 3 e 6, c.c.

  impone agli amministratori non esecutivi il dovere di agire informati, chiedere informazioni e contribuire al controllo dell'andamento della gestione.

• art. 2392 c.c.

  gli amministratori sono responsabili se, a conoscenza di fatti pregiudizievoli, non fanno quanto possono per impedirli o attenuarli; la responsabilità dei non esecutivi non è oggettiva ma da omessa attivazione colposa.

• art. 1710 c.c.

  richiamato dal ricorrente in tema di diligenza del mandatario; la Corte lo ritiene non idoneo a escludere i doveri di diligenza degli amministratori bancari.

• art. 53, comma 1, TUB

  richiamato per i doveri organizzativi e di controllo nella gestione bancaria; conferma gli obblighi di governo dei rischi e di adeguatezza dei controlli interni.

• art. 2358 c.c.

  richiamato per il finanziamento della banca all'acquisto di proprie azioni nel contesto dell'aumento di capitale.

• art. 13 TUF

  indicato come fonte dei requisiti di professionalità richiesti ai componenti del CdA nel settore finanziario.

• art. 111 Cost.

  invocato per il giusto processo; la Corte esclude la violazione nel rito di opposizione e nella disciplina della giurisdizione ordinaria.

• art. 113 Cost.

  richiamato dal ricorrente per contestare la giurisdizione e la tutela giurisdizionale; la Corte conferma la correttezza del modello oppositivo.

• art. 24 Cost.

  invocato per il diritto di difesa; la Corte ritiene sufficiente la tutela assicurata nel procedimento e nel giudizio di opposizione.

• art. 47 CDFUE

  richiamato a tutela del diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale; la Corte non ne ravvisa violazione.

• art. 6 CEDU

  le garanzie del giusto processo non impongono di qualificare come penali le sanzioni amministrative in esame, essendo prevista la successiva tutela giurisdizionale piena.

• art. 27 Cost.

  richiamato per escludere la presunzione di responsabilità; la Corte ribadisce che la presunzione di colpa ex art. 3 l. 689/1981 non contrasta con tale parametro.

• art. 267 TFUE

  il rinvio pregiudiziale non è dovuto quando la questione è manifestamente infondata o la corretta interpretazione è già chiara.

Massime di principio

• L'opposizione avverso una sanzione amministrativa Consob introduce un giudizio a cognizione piena sulla pretesa sanzionatoria, ma non consente di cumulare nel medesimo rito domande eterogenee ulteriori, riservate ad autonomi giudizi.
• Le sanzioni amministrative pecuniarie Consob per violazioni in materia di prospetto informativo non sono, di regola, equiparabili a sanzioni penali sostanziali; ne consegue che non opera automaticamente il principio di retroattività della lex mitior in mancanza di una specifica previsione di legge.
• Nel procedimento sanzionatorio Consob il termine di accertamento decorre dal momento in cui i fatti risultano complessivamente accertati o accertabili con ordinaria diligenza, tenendo conto della complessità concreta dell'istruttoria.
• Il termine di cui all'art. 19, comma 3, l. n. 689/1981 riguarda il sequestro amministrativo e non costituisce un termine generale di decadenza per la conclusione dei procedimenti sanzionatori.
• In materia di illeciti amministrativi finanziari, l'autorità deve provare la condotta vietata e i fatti costitutivi della pretesa punitiva; una volta integrata la fattispecie, opera la presunzione di colpa dell'art. 3 l. n. 689/1981, sicché spetta al trasgressore dimostrare di aver agito senza colpa.
• Per gli amministratori non esecutivi di una banca il dovere di agire informati non è meramente passivo né può essere soddisfatto solo attendendo relazioni degli organi delegati: essi devono attivarsi in presenza di segnali d'allarme, richiedere informazioni, sollecitare interventi e, se necessario, promuovere le iniziative doverose.
• La responsabilità dei consiglieri non delegati non è oggettiva, ma richiede inerzia colposa, fatto pregiudizievole e nesso causale; tuttavia la prova liberatoria incombe sugli amministratori una volta allegati e provati gli indici sintomatici dell'anomalia gestionale.
• Nel rito di opposizione alle sanzioni Consob, il contraddittorio procedimentale non coincide con quello processuale pienamente paritario; l'audizione personale dell'interessato non è un diritto assoluto, ma un mezzo istruttorio rimesso alla valutazione di necessità del giudice.
• Il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE non è dovuto quando la questione di diritto unionale è già chiarita dalla giurisprudenza consolidata o quando il suo significato è evidente, né può essere richiesto per rimettere in discussione l'interpretazione del diritto nazionale.

Come è indicizzato