Cassazione Civile, Ordinanza n. 23377/2024 del 30/08/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce dall’impugnazione, da parte della società già titolare della sub-concessione di uno spazio commerciale all’interno dell’aerostazione di Catania destinato ad attività di food and beverage, della manifestazione di interesse pubblicata dal gestore aeroportuale per la riassegnazione del lotto e della successiva nota di diniego dell’autotutela. Il TAR aveva dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo competente il giudice ordinario; il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana aveva invece riformato la decisione, affermando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, valorizzando la natura pubblicistica della sub-concessione, il collegamento con la concessione aeroportuale originaria e l’assoggettamento della procedura alla disciplina dei contratti pubblici. La società di gestione aeroportuale ha quindi proposto regolamento preventivo di giurisdizione, poi convertito in ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, sostenendo il carattere negoziale e privatistico degli atti di gestione di una sub-concessione relativa a spazi aeroportuali per attività commerciali non aviation. Un ulteriore ricorso, proposto da altra società interessata alla medesima pronuncia, ha ribadito la violazione dell’art. 133 c.p.a. e la giurisdizione del giudice ordinario. La controparte ha eccepito l’inammissibilità dei ricorsi, deducendo, tra l’altro, il divieto di regolamento preventivo dopo la sentenza di merito e la pretesa cristallizzazione della giurisdizione amministrativa per effetto della riassunzione del giudizio.

La decisione

La Corte ha ritenuto inammissibile il ricorso solo nella parte in cui era formalmente proposto come regolamento preventivo di giurisdizione, ma ha convertito tale impugnazione in ricorso per cassazione ai sensi dell’art. 362 c.p.c., trattandosi di sentenza del giudice amministrativo d’appello impugnata nei termini. Ha respinto le eccezioni di inammissibilità formulate contro il secondo ricorso. Nel merito, ha accolto entrambi i ricorsi, cassando la sentenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana e affermando la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha ritenuto che la sub-concessione di spazi aeroportuali per attività commerciali non aviation, come bar/ristorazione o vendita al dettaglio, abbia natura privatistica e non sia riconducibile alle ipotesi di giurisdizione esclusiva amministrativa previste dall’art. 133 c.p.a., perché non si tratta di attività strumentali o necessarie alle operazioni aeroportuali in senso stretto e non sussiste un obbligo legale di evidenza pubblica. Le spese sono state rimesse al giudice di merito, dinanzi al quale il giudizio dovrà proseguire previa riassunzione.

Norme richiamate

• art. 41 c.p.c.

  regolamento preventivo di giurisdizione

  non è proponibile dopo che il giudice di merito abbia emesso sentenza, anche se limitata alla giurisdizione o ad altra questione processuale

• art. 362 c.p.c.

  consente la conversione del regolamento preventivo in ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, quando la sentenza sia stata resa dal giudice amministrativo d’appello

• art. 325, comma 2, c.p.c.

  il ricorso per cassazione avverso la sentenza amministrativa è tempestivo se proposto nei termini previsti per l’impugnazione

• art. 133, comma 1, lett. a) c.p.a.

  invocato dal giudice amministrativo per fondare la giurisdizione esclusiva, ma ritenuto non applicabile alla controversia in esame

• art. 133, comma 1, lett. b) c.p.a.

  invocato per attrarre la lite nella giurisdizione esclusiva amministrativa; la Corte esclude che la fattispecie vi rientri

• art. 133, comma 1, lett. e) c.p.a.

  richiamato per negare che la controversia rientri nelle ipotesi di giurisdizione amministrativa su servizi pubblici o attività soggette a procedure pubbliche

• art. 705 cod. nav.

  richiamato in relazione ai compiti del concessionario aeroportuale di amministrare e gestire le aree demaniali secondo criteri di trasparenza e non discriminazione

• art. 7 d.lgs. 104/2010

  richiamato nel precedente orientamento per delimitare la giurisdizione amministrativa, ma non decisivo nella fattispecie

• art. 7 direttiva 2014/23/UE

  definisce l’impresa pubblica e l’ente aggiudicatore; il giudice amministrativo vi aveva ricondotto la società concessionaria, ma la Corte non ne trae conseguenze decisive per la giurisdizione

• art. 5, comma 1, lett. b), direttiva 2014/23/UE

  richiamato per qualificare la sub-concessione come concessione di servizi dal giudice amministrativo, qualificazione non condivisa dalla Corte

• art. 3, comma 1, lett. t), d.lgs. 50/2016

  richiamato per la nozione di impresa pubblica

• art. 3, comma 1, lett. vv), d.lgs. 50/2016

  richiamato per la nozione di concessione di servizi

• art. 3, comma 1, lett. III, d.lgs. 50/2016

  richiamato in relazione ai presupposti dell’obbligo di gara nei settori speciali

• art. 119 d.lgs. 50/2016

  richiamato per delimitare le attività aeroportuali rientranti nei settori speciali, limitate alle attività aviation

• art. 2 d.lgs. 18/1999

  richiamato per definire i compiti del gestore aeroportuale di amministrazione, gestione e coordinamento delle attività aeroportuali

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo rileva il petitum sostanziale, desumibile dalla causa petendi e dalla natura della posizione giuridica dedotta, non la sola qualificazione formale proposta dalla parte.
• Il regolamento preventivo di giurisdizione non è proponibile dopo la pronuncia di merito del giudice adito; se però la sentenza è del giudice amministrativo d’appello ed è tempestivamente impugnata, l’atto può essere convertito in ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione.
• Le controversie relative all’affidamento in sub-concessione di spazi aeroportuali destinati ad attività commerciali non aviation hanno natura privatistica quando l’attività oggetto dell’affidamento è meramente commerciale, eventuale e non necessaria alle operazioni aeroportuali in senso stretto.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa non si estende automaticamente a ogni rapporto collegato a una concessione aeroportuale originaria: occorre che la lite investa attività soggette a potere autoritativo o a procedure ad evidenza pubblica imposte dalla legge.
• L’assoggettamento volontario a procedure comparative o a schemi pubblicistici non basta, da solo, a radicare la giurisdizione amministrativa se manca un obbligo normativo di evidenza pubblica per l’affidamento controverso.
• La distinzione tra attività aviation e non aviation è decisiva: solo le prime, in quanto funzionali alle operazioni di volo e ai servizi aeroportuali essenziali, possono integrare il presupposto per l’attrazione nella disciplina dei settori speciali; le seconde restano di regola nell’area dei rapporti di diritto privato.

Come è indicizzato