Cassazione Civile, Ordinanza n. 07035/2023 del 09/03/2023

Esito

La controversia

Una società aveva adito il TAR chiedendo la risoluzione di una convenzione stipulata con un Comune per l'uso di locali di proprietà comunale, inizialmente destinati alla realizzazione di un centro museale, e il risarcimento dei danni per la mancata apertura del museo. La società assumeva che il Comune avesse concesso un immobile in concreto inagibile, privo di agibilità e di certificazione antincendio, con destinazione d'uso non coerente e con ulteriori criticità strutturali, costringendola a sostenere spese senza poter avviare l'attività. Il Comune, costituitosi nel giudizio amministrativo, ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione sostenendo che la controversia attenesse alla fase esecutiva di un rapporto paritetico, dopo l'esaurimento della procedura di evidenza pubblica, e quindi spettasse al giudice ordinario. La società resistente ha invece sostenuto la giurisdizione amministrativa, qualificando il rapporto come concessione di bene pubblico e richiamando l'art. 133 c.p.a.; la questione centrale era se il bene fosse effettivamente patrimonio indisponibile destinato a pubblico servizio oppure bene del patrimonio disponibile regolato da uno schema privatistico (comodato/locazione).

La decisione

La Corte di cassazione, Sezioni Unite, ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto che la controversia riguardasse esclusivamente la fase esecutiva del rapporto, avente natura paritetica, e non coinvolgesse l'esercizio di poteri autoritativi della pubblica amministrazione. La domanda proposta dalla società era una domanda di risoluzione per inadempimento del Comune e di risarcimento del danno, fondata sull'asserita violazione di obbligazioni contrattuali assunte nella convenzione, senza impugnazione di atti amministrativi. La Corte ha inoltre escluso che l'immobile potesse qualificarsi come bene del patrimonio indisponibile, mancando il doppio requisito richiesto dall'art. 826, terzo comma, c.c. cioè l'atto di destinazione a pubblico servizio e l'effettiva, concreta e attuale destinazione del bene al servizio pubblico. La terminologia della scrittura privata e del bando, che facevano riferimento al comodato, ha rafforzato la ricostruzione privatistica del rapporto. Per tali ragioni il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione del Comune è stato accolto nei termini della declaratoria di giurisdizione ordinaria.

Norme richiamate

• art. 133 cod. proc. amm.

  la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessione di beni pubblici non opera quando la controversia attiene alla fase esecutiva di un rapporto privatistico/paritetico e non all'esercizio di poteri autoritativi

• art. 826, terzo comma, cod. civ.

  un bene non demaniale può essere qualificato patrimoniale indisponibile solo se vi sia sia una manifestazione di volontà dell'ente di destinarlo a pubblico servizio sia la concreta ed attuale destinazione del bene al servizio pubblico

• art. 380-ter cod. proc. civ.

  il ricorso è stato trattato in camera di consiglio sulla base delle conclusioni scritte del Pubblico Ministero

• art. 2697 c.c.

  richiamato in via generale nella tassonomia implicita dell'argomentazione sulla necessità di verificare i fatti di inadempimento, ma non oggetto di una specifica statuizione

Massime di principio

• Nelle controversie relative a rapporti con la pubblica amministrazione, la giurisdizione amministrativa resta circoscritta alla fase pubblicistica di scelta del contraente o al successivo esercizio di poteri autoritativi; le controversie sull'adempimento, risoluzione e risarcimento inerenti alla fase esecutiva del rapporto, se in posizione di parità, appartengono al giudice ordinario.
• La qualificazione del rapporto come concessione di bene pubblico non dipende dal nomen iuris utilizzato dalle parti, ma dalla effettiva natura del bene e dalla sussistenza dei requisiti che consentono di ricondurlo al patrimonio indisponibile.
• Perché un bene non demaniale sia destinato a pubblico servizio e rientri nel patrimonio indisponibile occorrono cumulativamente un atto o una manifestazione formale di volontà dell'ente proprietario e una concreta, attuale destinazione del bene al servizio pubblico; in mancanza, il rapporto di godimento con un privato si colloca nello schema privatistico della locazione o del comodato.
• La domanda di risoluzione per inadempimento di obbligazioni assunte da un ente pubblico in una convenzione paritetica, priva di contestazioni sul legittimo esercizio di poteri amministrativi, introduce diritti soggettivi e deve essere decisa dal giudice ordinario.

Come è indicizzato