Cassazione Civile, Ordinanza n. 06298/2025 del 09/03/2025

Esito

La controversia

La lite nasce da un decreto ingiuntivo ottenuto da un consorzio nei confronti di un comune per il pagamento di somme maturate per servizi di depurazione/fognatura resi in più annualità. Le parti avevano poi sottoscritto una transazione (11 novembre 2009) con cui il comune riconosceva il debito e ne pattuito il pagamento rateale in più esercizi, assumendo come parametro il consumo medio rilevato in un certo periodo. Il comune ha proposto opposizione al decreto deducendo la nullità o annullabilità della transazione: perché deliberata dalla sola Giunta e non dal Consiglio, perché incidente su più annualità di bilancio senza copertura, e perché non collegata a un contratto scritto originario; in subordine ha eccepito la prescrizione. Il tribunale ha rigettato l’opposizione e confermato il decreto; la corte d’appello ha invece riformato la decisione, revocato il decreto e dichiarato invalida la transazione per violazione della disciplina degli enti locali e per mancanza del presupposto di un contratto scritto. Il consorzio ha proposto ricorso per cassazione con cinque motivi, denunciando principalmente: (1) l’erronea applicazione degli artt. 42 e 194 TUEL e delle norme sulla spesa degli enti locali, sostenendo che si trattasse di regolazione di un servizio continuativo rientrante nelle eccezioni di legge; (2) l’erronea declaratoria di nullità per difetto di forma scritta e per richiamo alla disciplina sui debiti fuori bilancio; (3) ulteriori violazioni della normativa storica sugli enti locali; (4) violazioni delle norme sulla nullità degli atti; (5) l’erronea esclusione della domanda subordinata di arricchimento senza causa ex art. 2041 c.c. La Suprema Corte ha esaminato solo il primo motivo, ritenendolo infondato, ha ritenuto assorbiti i motivi dal secondo al quarto e ha dichiarato inammissibile il quinto perché non censurava la prima autonoma ratio decidendi della sentenza impugnata, che aveva già dichiarato la domanda nuova e dunque inammissibile.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso quanto al primo motivo, ha dichiarato assorbiti i motivi secondo, terzo e quarto, e ha dichiarato inammissibile il quinto motivo. Ha quindi confermato la decisione della corte d’appello che aveva revocato il decreto ingiuntivo e ritenuto invalida la transazione. La Corte ha affermato che l’accordo transattivo era nullo perché destinato a impegnare il bilancio comunale per esercizi successivi senza il necessario impegno di spesa e senza la copertura finanziaria richiesta; il richiamo alla disciplina dei contratti di fornitura continuativa ex art. 42 TUEL è stato ritenuto inconferente, poiché nel caso si trattava non di una semplice fornitura, ma di una transazione su crediti già maturati e non regolarmente imputati ai bilanci precedenti. Quanto alla domanda ex art. 2041 c.c., la Corte ha rilevato che il ricorso non colpiva la prima ratio decidendi della corte territoriale, ossia la novità della domanda in appello, e ciò rendeva il motivo inammissibile. Nessuna pronuncia sulle spese di legittimità per mancata notifica del controricorso da parte del comune.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 267/2000 (TUEL)

  la competenza consiliare e le eccezioni previste per spese pluriennali non sono applicabili in modo da sanare una transazione che impegni il bilancio senza il necessario passaggio e la copertura finanziaria; il richiamo al contratto di fornitura continuativa è stato ritenuto inconferente nel caso concreto.

• art. 183 d.lgs. 267/2000 (TUEL)

  richiamato come norma sulla spesa e sull'impegno contabile, a sostegno della necessità di copertura finanziaria dell'obbligazione assunta dall'ente.

• art. 191 d.lgs. 267/2000 (TUEL)

  la violazione dell'obbligo di previo impegno di spesa e di attestazione della copertura finanziaria comporta la nullità dell'atto e del contratto conseguente.

• art. 194 d.lgs. 267/2000 (TUEL)

  richiamato in tema di riconoscimento dei debiti fuori bilancio; la Corte conferma che non può eludersi la disciplina contabile attraverso una transazione non correttamente impegnata.

• art. 1988 c.c.

  richiamato dal ricorrente, ma non decisivo nel ragionamento della Corte, che ha concentrato la ratio sulla nullità per difetto di impegno e copertura.

• art. 1321 c.c.

  richiamato tra le norme sulla validità del contratto, ma assorbito dalla declaratoria di nullità per violazione delle regole contabili dell'ente locale.

• art. 1325 c.c.

  richiamato tra i requisiti del contratto, ma la Corte ha ritenuto decisivo il profilo della nullità per violazione di norme imperative sulla spesa pubblica.

• art. 1350 c.c.

  evocato in relazione alla forma scritta, ma il primo motivo è stato risolto sul diverso profilo della copertura finanziaria.

• art. 1418 c.c.

  richiamato per sostenere la nullità del negozio; la Corte conferma, in termini generali, che la violazione delle norme imperative in materia di impegno di spesa comporta nullità.

• art. 1419 c.c.

  richiamato dal ricorrente, ma non autonomamente decisivo nella motivazione.

• art. 2041 c.c.

  la domanda di arricchimento senza causa è inammissibile se nuova in appello e, in ogni caso, non esperibile contro il comune quando manchi una valida obbligazione dell'ente e difetti il requisito di sussidiarietà.

• art. 346 c.p.c.

  la domanda subordinata riproposta in appello è stata ritenuta nuova e quindi inammissibile.

• art. 360 c.p.c.

  utilizzato come parametro dei motivi di ricorso per violazione o falsa applicazione di legge.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 115/2002

  richiamato in dispositivo per il contributo unificato, ma il testo fornito si interrompe prima della formula completa.

Massime di principio

• Gli atti con cui un ente locale assume obbligazioni contrattuali sono validi solo se accompagnati dal relativo impegno di spesa e dalla copertura finanziaria sul capitolo di bilancio interessato; in mancanza, l'atto e il contratto conseguente sono nulli e la nullità è rilevabile d'ufficio anche in cassazione.
• La disciplina dei contratti di fornitura o dei servizi continuativi che possono impegnare esercizi successivi non può essere invocata in modo automatico per sanare una transazione che abbia ad oggetto debiti pregressi dell'ente e ne distribuisca il pagamento su annualità future senza il prescritto passaggio contabile.
• La transazione con cui un comune riconosca e diluisca nel tempo pretese creditorie pregresse deve rispettare le regole speciali di contabilità pubblica; se tali regole sono violate, il negozio non è opponibile all'ente.
• L'azione di arricchimento senza causa è inammissibile se proposta per la prima volta in appello in modo nuovo rispetto alla domanda originaria, e comunque non è esperibile quando manchi una valida obbligazione dell'ente e difetti il requisito di sussidiarietà.
• Quando una sentenza di merito si fonda su più rationes decidendi autonome e sufficienti, il ricorso per cassazione deve censurarle tutte; la mancata impugnazione anche di una sola ratio rende inammissibile il motivo diretto solo contro le altre.

Come è indicizzato